한국 의료법체계의 성격과 역사적 변천

Abstract

[한글]

김대중 정부의 의료개혁 정책은 우리 나라의 의료체계를 단순한 시장형 의료체계로 간주하고, 국가의 직접적 개입으로 의료현실을 개혁해야 한다는 보건학적 (혹은 국가주의적) 의료체계론에 의존하고 있다. 그러나, 보건학적 의료체계론은 부분적 인과관계에 집착하는 제한된 구조분석에 머무르고 있어 의료현실을 총체적으로 설명하지 못하고 있으며, 공익과 효율을 명분으로 단편적 정책을 제안할 뿐, 국가의 역할가 책임, 개인의 권리와 의무에 대한 균형 있는 판단을 유지하지 못하고 있다. 때문에, 보건학적 의료체계론에 근거한 의료개혁 정책은 왜곡된 의료현실을 근원적으로 치유하지 못하고 또 다른 왜곡을 초래하고, 사회적 통합 대신에 사회부문간의 괴리와 사회적 갈등을 야기하고 있다. 이 논문은 보건학적 의료체계론의 한계를 극복하기 위하여 ① 의료법체계에 규정된 국민, 의사, 환자의 권리와 의무를 중심으로 의료체계의 성격을 규명하는 법사회학적 의료체계론을 제시하고, ② 이에 근거하여 의료법체계의 역사적 변천을 고찰하고, ③ 의료체계의 근원적 개혁을 위한 입법정책을 제안하였다. 이러한 접근방법을 선택한 것은 서구의 근대법이 서구

의 근대사회에서 새롭게 나타난, 사회주체들 간의 관계의 핵심을 반영하고 있는 것처럼, 의료법체계의 기본 성격은 의료주체들간의 사회적 관계의 핵심을 반영하고 있다고 생각하기 때문이다. 연구결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 기존의 보건학적 의료체계론의 한계를 규명하고, 의료현실을 총체적으로 설명할 수 있는 법사회학적 의료체계론을 구성하였다. 이를 위해서, 우선, 기존의 보건학적 의료체계론이 보편주의적 의료체계와 사회주의적 의료체계를 분별하지 못하는 국가주의적 의료체계론의 한계를 갖고 있음을 밝히고, 법의 발전에 대한 법사회학적 이론을 검토하여, 의료체계론에서의 적용가능성을 검토하였다. 다음, 이러한 논의를 바탕으로 실질적 의료의 보장과 사적 자치의 보장이라는 두 가지 요소로 의료체계를 평가하는 법사회학적 의료체계론을 구성하고, 영국과 미국의 의료체계를 중심으로 그 타당성을 검증하고, 우리 나라 의료체계의 기본적 성격을 규명하였다. 그 결과, 우리 나라의 의료체계는 서구(영국, 미국)의 의료체계와 북한의 의료체계의 중간의 성격을 갖고 있는 것으로 나타났다. 따라서, 우리 나라의 의료체계를 영국과 미국의 의료체계의 중간에 설정하는 것은 일종의 거짓질문(pseudo-question)으로, 그것은 시민적 권리가 확보되어 있는 서구 사회에서 자신들의 차이를 비교하는 관점을 비판적 사고 없이 수용한 결과라고 판단된다.

둘째, 법사회학적 의료체계론의 관점에서 우리 나라 의료법체계의 역사적 변천과정을 고찰하였다. 이를 위해서, 포괄적으로 보건의료법률의 입법사에 대한 계량적 분석을 시행한 후, 우리 나라 의료체계의 핵심구조를 결정하는 의료법과 의료보험법의 입법사를 국민·의사·국가의 권리와 의무라는 관점에서 분석하여, 다음의 결과를 도출하였다. ① 우리나라의 보건의료법제는 행정부가 주도하여 만들었으며, 의료법과 의료보험법의 기본골격은 박정희 군사정권의 유신체제기인 1973년에서 1979년 사이에 형성되었다. ② 의료법과 의

료보험법은 국민 대 의사의 관계에서는 의사와 윤리적 의무를 법으로 강제하면서도, 국민 대 국가의 관계에서는 의료에 대한 국가의 직접적인 의무를 회피라는 이중성을 강화해 왔다. ③ 의료법과 의료보험법은 모든 의료체계를 공적 의료체계로서 획일적으로 통제하

면서도, 의료의 전달은 공적 의료로, 의료의 생산과 의료분쟁의 해결은 사적 의료로 간주하는 의료체계 운영원리의 부정합성을 강화해 왔다. ④ 의료보험법령이 의료법의 고유의 기능을 대체하고, 의료법은 의사의 창의적 활동과 의료기술의 발전을 촉진하는 기능은 최소화하고, 국가주의적 통제 기능은 불균형적으로 강화해 왔다. ⑤ 의료보험법은 처음 제정되었을 때는 NHI(national health insurance) 고유의 성격을 갖고 있었으나, 지속적으로 변화하여 현행 국민건강보험법은 영국의 NHS(national health service)보다 더 국가주의적 성격을 갖고 있다.

셋째, 법사회학적 의료체계론의 관점에서 우리 나라 의료체계의 근원적 개혁을 위한 입법정책을 제안하였다. 우선, 현재의 의료보험법체계를 분석한 결과, 의료법이 아닌, 의료보험법령이 의료행위의 범위를 결정하는 위헌적 법적용이 존재하며, 이는 양질의 의료행위를 구조적으로 불법화하고 의사를 잠재적 범죄자로 만드는 구조적 모순을 야기하고 있다. 결과적으로 이러한 모순은 국민과 의사 사이에 불신의 증폭과 규제의 악순환을 초래하는 근원적 토대가 되고 있다. 다음, 법경제학적관점의 고찰을 통하여, 의료보험체계의 구조적 모순은 열악한 의료보험재정의 한계를 은폐하고 국민의 의료보장을 책임지고 있다는 명분을 잃지 않으려는 법정책에서 비롯되었음을 제시하였다. 의료체계 왜곡의 정치경제적 분석에서는 사적 의료체계라는 제도적 한계가 존재하지 않으면, 거시정치적 역학관계에서 비현실적 규제를 선택하게 하는 힘의 불균형을 막을 수 없어, 의료체계의 구조적 개혁이 매우 어렵다는 점을 제시하였다. 따라서, 우리 나라 의료체계의 근원적 개혁을 위해서는 ① 서구의 민주주주의 국가처럼 공적 의료체계와 사적 의료체계를 병존시켜 체계

간의 경쟁과 보완을 도모하며, ② 이를 위해 의료법과 의료보험법을 합헌적으로 적용하며, ③ 시민과 의료인의 자율적 의사소통을 촉진하는 입법정책이 필요하다. 법사회학적 의료체계론의 관점에서, 이러한 입법정책은 실질적 의료의 보장을 위해 사적 자치를 축소하고 부정하는 것이 아니라, 실질적 의료의 보장과 사적 가치의 보장을 동시에 확보하려는 의료개혁 정책이라고 평가할 수 있다.

[영문]

The current administration's health care reform policy founded on the traditional public health perspective assumes that Korean health system is market- based and is in need of government intervention to improve the present health care problems. However, this public health perspective takes interest in only a limited part of the system and is unable to account for its entirety .It offers superficial policies for the sake of the public and efficiency, without thought for the balance that should be maintained between the role and responsibilities of the government and the rights and obligations of the individual. As a result, not only is it unable to correct the distorted health care problems, it provides the conditions for further distortion, leading to discrepancies between different social sectors

and deeper conflicts among related parties. This thesis seeks to overcome the public health perspective and provide the background for a more desirable health care reform policy. Specifically, it offers the socio-legal perspective as the alternative paradigm to interpret the current health system and the history of its legislation and suggests possible legislation for future reforms.

The limitations of the traditional public health perspective are delineated, and the socio-legal perspective which enables a comprehensive understanding of the present health care problems is defined. First, the public health perspective is shown to be an essentially nationalistic view of the health system which does not recognize the difference between the universial and socialist health systems. Next, the socio-legal understanding in legal evolution is examined for its applicability to the health systems. On this basis, a socio-legal perspective of the health

system principled on universal medical care provision and private autonomy is defined. After validation by assessment of the health systems of the United States and Great Britain, the system of Korea is inspected with this perspective to find that it is located between the Western (American and British) and North Korean systems on the spectrum of health systems. The traditional positioning of the Korean system between the American and the British on the spectrum is a result of neglecting to examine the social context on which they are based; in fact, it is a pseudo-Question which cannot be posed because the Western systems are founded on the social context of observance of private autonomy.

Next, The history of health legislation is analysed with the socio-legal perspective. The health legislation is assessed Quantitatively for the one taking the initiative. The health legislation is inspected according to the rights and obligations of the citizen, physician and government to obtain the following

results. The health legislation was formulated by the government, and the medical laws were largely passed during President Park jung- hee' s military regime from 1973 to 1979. The medical laws bind physicians to their ethical responsibilities concerning the patient while ignoring the evident responsibility of the government as a health system supporter. All health care delivery is tied into the public sector; however, health care production and malpractice dispute issues are ignored and thus left for the individual physician. Whereas the medical insurance law has supplanted medical law, medical law has been distorted to maximize government regulation while minimizing support for health system. The medical insurance law in Korea when first legislated defined a system similar to the NHI(national health

insurance); however it has continuously been subject to ammendments since its legislation. Presently, it

Finally, on the basis of the socio-legal perspective of the health system, possible legislation for future reforms are suggested. Within the present law system, it is the medical insurance law that defines the scope of "legal" medical services. This is clearly an unconstitutional application of the medical insurance law. It illegalizes superior Quality medical services and turns all physicians into potential criminals which in turn augments distrust between the physicians and patients and results in pyramiding regulation. From an economic and legal viewpoint, the structural discrepancy present in the medical insurance law results from attempting to hide the insufficient funding of the medical insurance system and to present a facade of full coverage medical care provision. From the political and economic viewpoint, without the counter-balancing effect of a private sector, unrealistic regulation becomes the inevitable choice of the politicians which makes structural reforms more implausible. Therefore, in order to establish fundamental reforms, a true private sector must be allowed to exist in a competitive and

complementary sense, parallel to the public sector as it is in Western democratic nations. Medical laws need to be applied in accordance with the constitution and legislation encouraging active communication between citizens and physicians must be instituted. In the socio-legal perspective, these measures will become the basis for universal medical care provision and private autonomy of the individual.