우리나라 환경분쟁조정제도의 운영실태 및 개선방안에 관한 연구

연세대학교 보건대학원

환경관리학과

장     명     규

우리나라 환경분쟁조정제도의 운영실태 및 개선방안에 관한 연구

지도  신  동  천 교수

이 논문을 보건학석사 학위논문으로 제출함

1999년 12월  일

연세대학교 보건대학원

환경관리학과

장   명   규

장명규의 보건학 석사학위논문을 인준함.

심사위원                  인

심사위원                  인

심사위원                  인

연세대학교 보건대학원

1999년 12월  일

감사의 글

본 대학원에 입학하여 오늘에 이르기까지 험난한 길도 많았지만 벌써 2년이라는 기간은 다지나가고 어느덧 결실의 시점이 온 것 같습니다. 그 러나 그 동안 나 자신이 최선을 다했다면 무엇을 남겼는지 아쉬움만 남아 안타까움만 더했습니다.

여러 가지로 제 자신에게 부족한 점이 많음에도 불구하고 본 원으로 입문하게 이끌어 주시고 세심한 지도와 배려를 베풀어주신 신동천 교수님, 본 논문심사를 통하여 많은 조언을 해주신 정 용 교수님, 손명세 교수님, 바쁘신 중에도 본 논문이 완성되기까지 걱정해주시면서 처음부터 끝까지 모든 정성을 다하여 연구의 방향과 틀을 잡아주신 임영욱 교수님, 그 밖에 강의를 통하여 많은 가르침을 주신 여러 은사님께 감사드립니다.

또한 바쁜 업무에도 불구하고 본 논문이 완성되기까지 각종 자료협조와 조언을 아끼지 않았던 환경부 구본화님, 중앙환경분쟁조정위원회 이윤택 사무관, 양근철님께 감사의 말을 전합니다. 아울러 본 대학원 과정을 같이 하면서 힘들고 어려울 때 항상 곁에서 조언과 격려로 힘이 되어준 환경부 박영석 사무관, 평화환경(주) 김영준 사장, 경인지방환경관리청 김현님, 논문진행 기간중 자기업무와 같이 사건을 맡아 처리해 준 직장동료 전종철 조사관, 컴퓨터 작업을 도와준 보건복지부 김수연 조사관에게 감사의 말씀을 전합니다.

그리고 그 동안 항상 가슴 조이며 자식이 잘되기만을 바라며 노심초사하고 계시는 부모님과 어려운 환경속에서도 묵묵히 모든 어려움을 사랑으로 극복하고 늘 희망과 용기를 잃지 않게 변함없이 내조하여준 아내와 사랑하는 정미, 호욱이에게 이 기쁨과 영광을 함께 하고자 합니다.

본 논문을 마치면서 인간은 혼자 살아가는 것이 아니라는 것을 다시 한번 깊이 생각하며, 많은 사람들의 기대에 어긋나지 않도록 노력할 것을 다짐하면서 저를 아는 모든 이들에게 행운이 함께 하길 빌며, 이 작은 결실의 기쁨을 함께 하고자 합니다.

1999. 12. .

장명규 올림

목     차

국 문 요 약

Ⅰ. 서 론   ..................................................................................................1

Ⅱ. 환경분쟁조정제도에 대한 이론적 배경  ..............................................3

1. 환경분쟁의 특징 ..............................................................................3

2. 환경분쟁조정제도의 개요 ................................................................4

가. 관련법령의 제정배경   .............................................................4

나. 환경분쟁조정제도의 의의 및 성격 ...........................................5

다. 환경분쟁조정제도의 필요성  ....................................................7

라. 환경분쟁조정제도의 특성 .........................................................8

마. 환경분쟁조정제도의 도입효과 ..................................................9

3. 환경분쟁처리제도의 종류................................................................11

가. 사법적 구제제도  ....................................................................12

나. 행정적 구제제도  ....................................................................13

4. 환경오염피해분쟁조정의 처리기본원칙  .......................................15

가. 개연성에 의한 인과관계인정 ..................................................15

나. 무과실책임원칙   ....................................................................17

다. 연대책임 ..................................................................................18

Ⅲ. 연구의 범위 및 방법  .........................................................................19

1. 연구대상  .......................................................................................19

2. 연구내용  .......................................................................................19

3. 연구방법  .......................................................................................20

Ⅳ. 연구결과 및 고찰  ..............................................................................22

1. 환경보전법상의 분쟁조정제도 .......................................................22

가. 제도의 개관  ...........................................................................22

나. 문제점  ....................................................................................22

2. 우리나라 환경분쟁처리현황  .........................................................24

가. 환경오염피해진정 및 보상현황  .............................................24

1) 환경오염피해진정처리현황 ................................................24

2) 환경오염피해보상현황.........................................................27

나. 환경오염분쟁조정현황  ...........................................................29

1) 중앙환경분쟁조정위원회 조정현황  ..................................29

2) 지방환경분쟁조정위원회 조정현황  ..................................35

3. 한국과 일본의 환경분쟁조정제도 비교 .........................................37

가. 개설 .........................................................................................37

나. 환경분쟁조정기구와 기능.........................................................37

다. 환경분쟁조정대상의 범위.........................................................45

라. 환경분쟁조정의 처리절차.........................................................48

마. 일본의 공해분쟁처리현황.........................................................57

Ⅳ. 결 론   ................................................................................................61

참고문헌    ...............................................................................................64

영문초록    ...............................................................................................66

표   목   차

표 1. 시·도별 환경오염피해진정현황 .....................................................25

표 2. 오염원인별 환경오염피해진정처리현황   .......................................26

표 3. 연도별 환경오염피해보상현황  .......................................................28

표 4. 피해대상별 환경오염피해보상현황   ..............................................28

표 5. 분쟁해결유형별 환경오염피해보상현황   .......................................29

표 6. 연도별 분쟁조정사건 신청 및 처리현황  .......................................30

표 7. 연도별 오염분야별현황   ................................................................30

표 8. 연도별 오염원인별현황   ................................................................31

표 9. 연도별 발생지역별현황   ................................................................32

표 10. 연도별 당사자 승복현황  ..............................................................34

표 11. 오염원인별 수용현황    ................................................................34

표 12. 배상률별 수용현황   .....................................................................35

표 13. 연도별 분쟁조정사건 신청 및 처리현황  .....................................36

표 14. 지역별 처리실적  ..........................................................................36

표 15. 중앙 및 지방환경분쟁조정위원회의 조직  ...................................38

표 16. 일본의 공해등조정위원회와 공해심사회의 조직 ..........................40

표 17. 조정위원회의 기구 및 기능상의 활성화 방안 ..............................44

표 18. 환경오염피해의 범위 확대방안 .....................................................46

표 19. 일본의 오염원인별 공해고정현황   ..............................................58

표 20. 일본의 공해등조정위원회의 처리현황 ..........................................59

표 21. 도도부현공해심사회등의 처리현황  ..............................................60

그  림  목  차

그림 1. 중앙환경분쟁조정위원회의 조직 .................................................38

그림 2. 지방환경분쟁조정위원회의 조직 .................................................39

그림 3. 중앙 및 지방환경분쟁조정위원회의 운영체계  ..........................39

그림 4. 일본의 공해등조정위원회의 기구와 직무 ...................................41

그림 5. 일본의 공해분쟁처리도.................................................................42

국  문  요  약

오늘날 우리는 1960년대 이후의 지속적인 경제발전에 힘입어 물질적인 풍요와 생활수준의 향상은 가져왔으나, 산업화가 진행되면서 에너지 소비량이 급증하여 사업장으로부터 배출되는 각종 환경오염으로 인한 국민생활상의 환경권 침해로 인간의 생활자체를 위협하기에 이르렀으며, 환경오염의 침해는 자연에만 국한되지 않고 인간의 건강에도 치명적인 영향을 미치게 되었다.

이에 따라 환경오염피해와 관련한 분쟁이 지속적으로 증가하고 있으며, 그 피해의 범위도 넓고 대규모화되고 있을 뿐만 아니라, 다양한 오염원으로 인하여 피해와의 인과관계 규명에도 점점 전문적인 지식이 요구되고 있어, 과거에는 국민들이 책임소재가 불명확하고 입증이 어려운 환경분쟁의 법률적, 기술적 특수성 때문에 피해보상을 받은 일은 드물었다.

따라서 본 연구에서는 외국의 환경관련법규와 분쟁처리현황 등을 국내의 결과와 비교·검토하여 환경분쟁조정제도가 안고 있는 제도적 및 운영상의 문제점을 도출하고, 동 제도가 활성화되기 위해서는 다음과 같은 개선방안을 제시하였다.

1. 최근 새롭게 대두되고 있는 환경권 및 아파트 신축에 따른 일조권 침해 등에 의한 인접피해, 대규모 공장입주 반대, 채석장 및 광구개발 등 토지이용과 관련한 환경분쟁도 조정대상에 포함하는 등 환경분쟁조정대상을 더욱 확대하여야 할 필요성이 있다.

2. 조정·재정안이 법원의 1심 판결과 같은 효력이 있도록 하여 강제집행을 위한 채무명의로서의 효력이 있는 화해조서와 동일한 효력이 인정될 수 있도록 관련법령을 개정하여야 할 것이다.

3. 지방위원회의 활성화를 위해서는 현행법상 알선·조정사건에 대해서만 관할하고 있으나, 앞으로 소음·진동사건에 대한 정신적 피해 등 단순 경미한 사건과 소액사건, 일정범위내의 재정사건을 지방위원회로 이송·처리하는 등 지방위원회의 환경분쟁조정 신청대상의 확대 및 기능강화방안을 모색하여야 할 것이다.

4. 양당사자가 합의할 수 있는 배상액 수준의 도출 및 타협방안 모색 등 적극적인 조정방식을 채택하여 환경분쟁조정결과에 대한 승복률을 높여야 할 것이다.

5. 보험원리에 의한 피해구제 방식으로 환경오염피해보상보험의 도입과 민간중심의 공탁금제도 등 제도적인 장치를 강구하여야 할 것이다.

6. 환경피해에 대한 개별적이고 구체적인 인과관계 규명을 위해 전문분야의 지식과 상식을 갖춘 심사관 및 전문가 등 인력 육성이 가능한 인사제도의 운영과 자격요건의 법제화가 필요하다.

7. 조정기구와 기능의 활성화를 위해서는

첫째, 현재 중앙위원회에서 처리하고 있는 분쟁조정사건을 보다 원활한 진행과 충실을 기하기 위해서 위원장외에 상임위원을 임명하고 이들로 하여금 직접 조정절차를 진행하도록 하여야 한다.

둘째, 관할지역에서 발생되는 환경분쟁사건은 그 지역에서 해결해야 한다는 지방자치제도 원칙에 부합되도록 현재 비상설기구로 운영하고 있는 지방위원회를 상설기구로 하여 이들의 책임하에 처리될 수 있도록 해야 한다.

셋째, 지방위원회의 조정신청 기피현상으로 조정사건이 중앙위원회로 집중되고 있는 현상이 발생되고 있어, 조정사건의 충실한 검토가 어렵고 업무가 증가하고 있는 실정이므로 정신적 피해 등 단순사건, 일정금액이하의 소액사건, 일정범위의 재정사건 등에 대해서는 지방위원회에서 처리할 수 있도록 관련법령을 개정하는 등 지방위원회의 활성화 방안을 강구하여야 할 것이다.

넷째, 환경오염피해분쟁을 사전에 예방하기 위해서는 조정사건을 처리하는 과정에서 발견된 제도적 및 운영상의 문제점들을 해당부처에 환류시켜 정책수립시 반영이 되도록 제도화해야 한다.

8. 중앙위원회에서 지방위원회의 업무처리에 대한 지도감독을 할 수 있도록 기능을 강화하여야 할 것이다.

이상과 같이 환경분쟁조정제도는 분쟁해결을 위해서는 반드시 필요한 제도이므로 동 제도의 활성화를 위해서는 먼저 무엇보다도 승복율 제고를 위해 과학적이고 전문적인 조사수단을 통해 인과관계가 규명되어야 하고, 분쟁조정결과가 법원의 1심판결과 같은 효력이 있도록 관련법령을 개정하여야 할 것이다. 이렇게 될 때 동 제도의 본래 도입취지에 부합될 뿐만 아니라 동 제도의 존재가치를 부여받게 된다는 사실이다. 또한 동 제도를 운영하는 이들이 이러한 사항을 염두에 둘 때만이 제도의 계속적인 발전도 가능하리라고 본다.

Ⅰ. 서 론

오늘날 우리는 60년대 이후의 지속적인 경제발전에 힘입어 물질적인 풍요와 생활수준의 향상은 가져왔으나, □70년대 초부터 우리나라는 산업구조 면에서 중화학공업을 중심으로 급속히 공업화가 진행되면서, 에너지소비량이 급증함과 동시에 산업체에서 사용하는 각종 원재료도 다양해짐에 따라 사업장으로부터 배출되는 각종 오염물질 역시 양적·질적 측면에서 현저히 증가하게되어 대기오염, 수질오염, 소음, 진동 등으로 인한 국민생활상의 환경권 침해로 인간의 생활자체를 위협하기에 이르렀으며, 환경오염의 침해는 자연에만 국한되지 않고 인간의 건강에도 치명적인 영향을 미치게 되었다.

이와 같이 환경오염의 피해구제를 도모하기 위하여 1963년 제정된 공해방지법, 1977년 제정된 환경보전법 등에 피해분쟁조정을 위한 몇 개의 조항을 규정하였으나 이 제도의 비실효성은 그간의 법운용결과 입증되었으며, 시간·비용·절차상의 문제로 민사소송에 의한 구제도 한계를 노출함에 따라, 대부분의 피해구제는 당사자간의 합의에 의존해 왔다. 그러나 이것은 피해자에게 적정한 보상을 해 줄 수 없으며 가해자의 책임을 모호하게 할 가능성이 있다.

정부에서는 이러한 추세에 발맞추어 1980. 10. 27. 헌법개정을 통하여 환경권을 처음으로 규정하였고, 환경에 관한 사무를 관장하기 위하여 1980년 1월 보건사회부의 외청에서 환경청으로 확대되었고, 1990년 1월에 환경처로 승격되어 자연환경 및 생활환경의 보전과 환경오염방지를 위한 환경정책을 수립·시행하였으며, 관계부처의 환경업무에 대한 총괄 조정기능을 수행할 수 있게 되었다. 또한 이 시기에 헌법에 의거하여 종래 단일법체계로 되어있던 환경보전법을 폐지하고 1990. 8. 1. 환경정책기본법 등이 제정되었으며, 1994년 12월 23일에는 환경처가 환경부로 승격되었다.

아울러 환경부는 1990년 8월 1일 수년간 준비작업을 거쳐 일본의 공해처리제도를 참고하여 환경오염으로 인한 피해를 조사하고, 이로 인해 발생한 건강 및 재산상의 피해에 관한 분쟁을 신속하고 공정하게 해결할 수 있는 전담기구를 설치하고, 구제절차를 정하고자 1991년 2월에 □환경분쟁조정법□을 제정·공포하였다.

그 동안 환경오염으로 인한 피해분쟁을 해결하기 위한 제도와 관련하여 연구사례가 있었지만 이론적인 검토수준이었지 환경분쟁조정제도의 운영과 관련한 문제점을 분석해보고 개선방안을 제시한 예는 없었다.

따라서 본 연구에서는 외국의 환경관련법규와 분쟁처리현황 등을 국내의 결과와 비교·검토하여 환경분쟁조정제도가 안고 있는 문제점을 도출하고, 동 제도가 실효성 있는 제도로 정착될 수 있도록 보다 나은 방안을 제시하고자 하는데 연구의 목적이 있다.

Ⅱ. 환경분쟁조정제도에 대한 이론적 배경

1. 환경분쟁의 특징

환경오염으로 인한 피해의 분쟁은 이해를 달리하는 대립당사자 사이의 분쟁인 점에서 다른 분쟁과 다를 것이 없으나, 환경오염을 매개로 간접적·계속적·누적적·광역적·기술적 피해의 결과 그로 인한 분쟁인 점에서 그 원인과 결과에 있어서 다른 분쟁과는 특이한 여러 특수성을 띠고 있다(이상규, 1988).

첫째, 원인유형의 다양성이다. 환경분쟁은 분쟁의 원인조성자 및 요인이 매우 다양한 바, 원인조성자가 국가·지방자치단체, 산업체, 국민 개개인 등으로 각양각색이며 분쟁원인도 대규모 개발사업, 개별기업체의 오염물질배출, 소음, 진동 등 다양한 양상이므로 적절한 구제절차의 선택에 관한 부담을 가져오게 된다.

둘째, 피해분쟁의 광역성과 다양성이다. 환경오염물질이 확산계통에 따라 광범한 지역에 확산됨으로써 당해 지역에 거주 활동하는 사람들은 물론 다른 생물에게까지 미치게 되고, 그 지역주민 일반의 생활환경을 저하시키게 된다. 이는 피해구제를 필요로 하는 자를 다중화하고, 청구인의 대표참가, 집단참가의 문제를 초래한다.

셋째, 원인의 불명확성으로 환경피해가 즉각적인 것이 아니라 장기간에 걸쳐 아주 완만히 나타나고, 원인발생처로부터 원격지에까지 그 영향이 부수적으로 나타날 수 있으므로 피해초기단계에는 피해자 자신도 감지하지 못하는 경우가 많다. 또한 장기간의 경과에 따르는 원인상황의 변경·감소는 물론 원인에 대한 입증이 어렵다. 이러한 분쟁처리에 소요되는 시간과 비용을 증가시키고 궁극적으로 효과적인 피해구제를 어렵게 할 장애요인으로 작용할 수 있다.

넷째, 위법·유책성의 구성난이다. 불법행위의 요소로서의 가해자의 위법·유책성의 문제는 일반적인 불법행위의 경우와는 달리 환경피해의 경우는 이론적으로나 실제적으로 파악이 어렵고 입증의 한계에 직면하게 된다.

다섯째, 시간과 비용의 과중이다. 다른 분쟁의 경우와는 다르게 피해관련사실의 인정 내지 증거확보에 많은 시간을 소요하게 하며 이는 곧 비용의 증가를 초래한다. 일반적으로 환경피해는 오랜 시일에 걸쳐 많은 비용이 소요되는 분쟁처리과정에 효과적으로 대처하기가 어렵다.

여섯째, 배상능력의 한계로서 다중성을 띠고 심각한 건강·재산피해를 야기하는 환경오염피해의 치유나 구제에는 막대한 재원을 필요로 하기 때문에 가해자측이 충분한 배상능력을 가지지 못하는 예가 많다.

2. 환경분쟁조정제도의 개요

가. 관련법령의 제정배경

우리나라의 경우 종래 환경보전법상의 분쟁조정제도는 1977년 법제정  당시만해도 분쟁해결에 상당한 기대를 하고 있었으나, 그 동안 조정신청이 별로 없었을 뿐만 아니라 조정에 의한 분쟁해결도 미미한 실정이었다.

이와 같이 종래의 분쟁조정제도가 유명무실하게 된 것은 첫째, 분쟁조정위원이 임기 2년의 비상근으로 되어 있어 피해자나 가해자가 위원에 대하여 공신력을 인정하고 있지 않을 뿐만 아니라 전문성과 독자성을 살릴 수 없었다.

둘째, 환경오염사건에 있어서의 분쟁조정은 인과관계의 입증이나 피해조사가 대단히 어렵고 복잡하기 때문에 피해자 개인적 차원에서는 거의 불가능하다 할 수 있으므로 제3자인 전문가의 지원이 필요함에도 이를 전담하는 기구가 없었다.

셋째, 분쟁처리방식도 일방이나 쌍방이 제시한 조정안에 대하여 그 성립만을 알선할 뿐, 보다 신빙성 있는 자료나 지침의 제공 또는 직권조사에 의한 적극적이고 능동적인 분쟁해결절차가 마련되지 않았다.

넷째, 분쟁조정신청에 필요한 서류가 복잡하여 전문지식이 없는 피해자에게는 분쟁조정신청에 상당한 장애요인으로 작용하고 있었다(전병성, 1991).

이러한 여러 가지 문제점을 개선하고 국민의 권리구제에 보다 충실하기 위하여 1990년 환경정책기본법을 근간으로 하여 개별법을 제정하는 등 환경입법의 정비가 있었다. 이를 근간으로 그 동안 환경분쟁의 해결에 필요한 제도적 미비사항을 개선하기 위하여 환경분쟁조정법을 제정하고, 1991년 2월 동법의 발효와 동시에 대구페놀오염사건의 수습 등 일련의 상황 속에서 동년 5월 환경처와 그 소속기관직제개정령(대통령령 제13,370호)을 공포하여 동년 7월부터 중앙환경분쟁조정위원회가 정식으로 발족하면서 조정업무가 시작되었다.

나. 환경분쟁조정제도의 의의 및 성격

산업화의 진전으로 늘어나는 환경분쟁을 신속하게 해결해야 한다는 필요성에 비추어 기존의 소송제도는 광범위한 지역에 걸친 과학적인 조사가 필요한 경우 이를 충족시키기 곤란했다. 이러한 어려움을 타개하기 위해서 환경분쟁조정제도라는 행정상 분쟁처리절차를 도입하여 행정기관이 지닌 자료와 과학적 지식·정보를 환경분쟁의 해결에 활용한다는 점에서 그 의의가 있다.

환경분쟁조정제도는 환경오염피해로 인한 분쟁이 발생한 경우 행정기관에서 당사자의 이해를 구하고, 서로 양보토록 하여 합의 성립을 주선하거나 필요한 때에는 행정기관의 의사를 밝혀 양당사자를 설득함으로써 분쟁을 해결하는 제도이다. 이는 행정상 구제제도의 한 유형으로서 환경분쟁의 해결에 행정권을 개입시킨 행정절차이다(권용우, 1980).

환경분쟁조정제도는 신청대상이 사인간의 분쟁이라는 점에서 행정기관의 처분을 청구대상으로 하는 행정심판이나 행정소송과 법적 성격이 다르다. 오히려 물품 및 용역을 이용하는 과정에서 발생하는 사인간의 분쟁에 대한 소비자분쟁조정제도, 노동자와 사용자간의 임금 및 근로조건을 둘러 싼 분쟁에 대한 노동쟁의조정제도, 사법부에서 하는 민사조정제도가 이와 유사하다고 할 수 있다.

환경분쟁조정제도의 법적 성격에 대한 견해는 당사자의 호양에 의하여 합의 성립을 주선하고, 분쟁의 자주적 해결을 목적으로 한 절차라는 점에서 행정작용이라기 보다 사법작용이라는 견해도 있다(함순용, 1984).

그리고 환경분쟁조정절차 가운데 알선, 조정은 환경분쟁에 대한 개별적인 해결을 도모하는 사법유사절차로 보지만, 행정위원회에서 준사법적 절차에 따라 환경오염피해와 관련한 배상책임을 내리는 행정심판의 일종으로 보는 견해도 있다(이용우, 1979). 재정절차를 달리 보는 이유는 재정위원회에서 피해사실을 인정하고 법을 적용하여 일도양단적으로 분쟁을 해결한다는 점에서는 재판절차와 흡사하지만 실제 운영은 법원이 아닌 행정위원회라는 전문기관이 환경분야의 전문적인 지식에 근거하여 사실을 직접 해명한다는 견해도 있다(原田尙彦, 1986).

결론적으로 행정기관이 행하는 일체의 행위, 즉 행정주체가 그 행정목적을 달성하기 위하여 행하는 법률적·사실적 작용 전체를 행정작용이라고 한다면 분쟁조정이 행정작용이라는 점은 자명하다. 이와 같은 행정작용 중에서도 어떤 작용에 해당되느냐가 검토될 수 있는데 이는 사실행위로서 판단작용, 사회목적작용, 대외적 작용에 속한다.

다. 환경분쟁조정제도의 필요성

환경오염피해로 인한 분쟁이 발생한 경우, 일반인들은 행정관서에 의한 민원해결 차원의 구제나 양당사자가 개인적으로 접촉하여 상호양보에 의하여 분쟁을 해결하는 방식과 사법적 재판절차에 의하여 피해를 구제받는 방식이 대체로 이용되고 있으나, 환경오염피해는 그 원인과 내용이 복합적으로 가해자와 피해자의 입장차이 때문에 민원처리방식이나 개인적인 접촉으로는 분쟁을 해결하기가 사실상 곤란하며, 법원에 제소하여 분쟁을 해결할 경우 인과관계에 대한 입증책임이 피해자에 있고, 비용과 시간이 과다하게 소요되어 피해구제제도로서 실효성이 떨어지는 문제점이 있다. 더구나 환경오염피해를 유발시킨 책임이 산업화를 추진해 온 국가나 지방자치단체의 경제정책에도 상당부분 있다는 사실에 비추어 볼 때 환경분쟁을 개인의 분쟁으로 판단되기에는 더욱 어렵게 되었다고 할 수 있다.

아울러 이 제도는 우리 헌법에서 보장하고 있는 환경권의 침해로 인한 국민의 생명·신체 또는 재산상의 손해를 손쉽게 구제해 주기 위한 절차로서, 행정기관의 처분만을 대상으로 하는 행정심판이나 행정소송제도와는 다르며, 이와 유사한 제도로서 물품의 사용 및 용역의 이용으로 발생하는 피해에 대한 소비자분쟁조정제도, 노사분쟁에 대한 노동쟁의조정제도, 사법부에 의한 민사조정제도가 있다.

따라서, 사법기관에 의한 분쟁해결방식의 장점이 될 수 있는 공평타당성을 취하고, 행정기관이 지니고 있는 전문성과 절차의 신속성, 과학적인 지식·정보를 충분히 활용하여 행정기관이 환경분쟁에 적극 개입함으로써, 환경오염피해를 신속·공정하게 구제해 줄 수 있는 행정상의 구제절차로서 환경분쟁조정제도가 필요하게 된 것이다(중앙환경분쟁조정위원회, 1999).

라. 환경분쟁조정제도의 특성

한국과 일본에서 시행되고 있는 환경분쟁조정제도는 도입취지에 맞도록 절차의 형식적 엄격성이 소송절차에 비해 상당히 완화되어 있으므로 인해 절차가 기동성이 있고, 능률적으로 진행될 수 있도록 각종 제도를 갖추고 있다(深山草也, 1990).

첫째, 절차의 엄격성을 완화하기 위하여 다수당사자에 대한 대응 및 자료수집 수단을 마련해두고 있는데 절차를 원활하게 진행하도록 하기 위하여 일반적인 대리제도 이외에 대표자나 대표당사자제도를 채택하고 있다. 환경분쟁의 경우 대부분 관련 당사자의 수가 많은 까닭이다.

둘째, 위원회 또는 사무국 직원이 비정기적인 자료수집절차로써 사실을 조사할 수 있도록 하여 직권으로 증거를 조사하는 제도를 도입했다. 환경분쟁의 경우 일반적으로 인과관계 및 손해액 등을 입증하기가 곤란하며, 특히 피해자의 입증능력이 뒤떨어진 경우가 대부분이기 때문이다.

셋째, 분쟁조정 신청수수료의 경우 민사소송보다 저렴하며, 조정절차진행에 소요되는 비용의 대부분을 국가가 부담하도록 하여 비용부담을 경감시켰다. 조정신청의 비용이 저렴하고 대부분의 절차비용을 국가에서 부담하도록 되어 있는 것은 환경문제의 사회성, 공공성을 감안하여 당사자, 특히 피해자의 경제적 부담을 경감시켜 구제의 효과를 높이기 위한 취지이다.

넷째, 위원회의 구성에 있어 사법기관과 달리 여러 분야에서 선임되며, 이를 보충하기 위해 전문위원제도를 도입하는 이외에 사무국의 직원도 행정 각 분야에서 전문적인 지식과 경험을 갖춘 인재를 근무하도록 하였다. 환경분쟁을 원만하게 해결하기 위해서는 법률지식 뿐만 아니라 폭넓은 분야에서의 전문적·기술적인 지식과 경험이 필요한 까닭이다.

다섯째, 법원에서 환경분쟁을 처리하는 경우 환경행정과 연계시키기 곤란하지만 행정위원회에서는 조직의 특성상 대부분의 분쟁사건을 행정상 조치와 연계시켜 해결할 수 있다. 환경분쟁의 경우 오염원과 피해자 사이에서 손해배상금 지불 등 권리의무관계의 확정으로 끝나는 것이 아니라, 환경오염의 규제 및 오염방지분야에서 행정조치와 연계해야 하는 경우가 대부분이다.

마. 환경분쟁조정제도의 도입효과

환경오염문제는 이제 더 이상 남의 일 아니다. 따라서 환경분쟁조정제도는 단순히 피해국민을 보호하는 차원을 넘어 언제 발생할지 모를 오염원으로부터 국민전체를 보호하는 장치이기도 하다. 환경분쟁조정제도는 공장이나 기업이 환경을 오염시켰을 때는 그에 상응한 대가를 반드시 지불하도록 하여 우리 모두의 자원인 환경을 지키자는 것이 기본적인 목표이다.

또한 환경분쟁제도는 기업으로서는 당장 가해행위에 대한 손해배상도 부담이 되겠지만, 환경오염을 유발하는 기업으로 인식되어 기업이미지 손상과 나아가서는 상품판매가 어렵게 될 것이므로 오염방지시설의 설치와 함께 오염방지 기술개발을 서두르는 등 자율적인 노력을 더욱 강화할 수 밖에 없어 결과적으로 국민뿐만 아니라 기업에게도 도움을 줌으로써 당연히 장기적으로는 기업경쟁력도 강화되고, 국제적으로 야기되는 환경문제에도 구체적으로 대응할 수 있는 국가경쟁력도 생기게 되는 것이다.

환경분쟁조정제도의 도입으로 인해 환경분쟁의 해결에 효과를 거두고 있는데, 직접적인 효과와 간접적인 효과로 살펴보면 다음과 같다(중앙환경분쟁조정위원회, 1992).

먼저 동 제도 도입의 직접적인 효과로는,

첫째, 위원회의 구성에 있어 환경 및 법률분야의 전문지식이나 경험이 많은 사람으로 되어 있고, 심사관 및 관계전문가로 하여금 사실조사, 인과관계규명 및 손해액을 산정하도록 하기 때문에 조정결과의 전문성 및 공정성을 확보할 수 있다.

둘째, 분쟁조정의 신청이 간단한 서류만으로 가능하고, 신청수수료가 민사소송보다 저렴하며, 피해사실의 조사에 따른 비용 등을 국가가 부담하기 때문에 피해자의 입장에서 경제적·시간적인 부담을 줄일 수 있다.

셋째, 행정기관이 피해사실에 대한 인과관계를 규명하는 등 구제절차에 적극적으로 개입하기 때문에 당사자간의 실질적 평등이 확보될 수 있고, 합의에 의한 절차운영이나 직권조사 및 각종 자료의 수집 등 탄력적인 제도운영을 도모함으로써 분쟁의 신속한 해결에 도움을 준다.

넷째, 분쟁조정에 의하여 합의가 성립되거나 합의성립으로 간주될 경우 동일한 내용의 의무이행청구권이 발생하고, 의무이행을 거부할 경우 법원에 의무이행청구소송을 제기할 수 있다.

다섯째, 알선 또는 조정신청의 내용에 금전상의 손해배상외에 금전으로 해결할 수 없는 사용원재료의 변경, 설비의 개체, 오염방지시설의 설치 내지 보완, 조업시간 또는 조업방법의 변경 내지 제한 등과 같은 사안들까지도 포함시킴으로써 환경오염의 사전예방 및 쾌적한 환경의 유지에 도움을 준다.

또한 동 제도의 간접적인 효과로는,

첫째, 동 제도의 활성화로 국민 개개인은 자신이 입거나 입을 우려가 있는 오염피해에 대하여 보다 많은 관심을 기울이므로 기업의 오염물질배출과 방지시설의 가동상태에 대한 감시가 강화되는 효과를 가져온다.

둘째, 기업이 환경오염물질을 배출하게 되면 이로 인한 피해배상뿐만 아니라 잦은 분쟁으로 공해기업으로 인식되어 이미지에 타격을 입게 되므로 기업은 완벽한 방지시설의 설치에 철저를 기함과 아울러, 동시에 이러한 시설의 정상가동 등 오염물질을 감소하려는 자율적인 노력을 강화하게 된다.

셋째, 환경오염 기여도는 상품에 대한 수요에 상당한 영향을 주게 되므로 기업의 저공해 기술개발을 육성·개발하는 효과를 가져오게 되어 새로운 환경산업의 수요를 창출하고, 기업 스스로도 오염물질을 많이 배출하는 에너지 다소비형 생산구조에서 자원절약형 생산구조로 개선하는 노력을 하게 된다.

넷째, 산업화에 따라 다양하게 발생되는 환경분쟁을 조정하기 위해서는 오염상태 및 피해사실의 조사 등 과학적인 분석과 평가가 필수적이므로 이러한 사실조사 과정은 환경문제에 적절한 대응방안을 유도하는 효과를 가져오고 환경행정분야의 전문화에 기여한다.

다섯째, 동 제도는 배타적이고 단절되어 가는 산업사회에서 환경오염피해자와 가해자간에 양보와 화해로서 합의를 유도하는 것이 목적이기 때문에 더불어 사는 사회를 이룩하는 공동체적 분위기를 조성한다.

3. 환경분쟁처리제도의 종류

분쟁의 조정이라 함은 환경분쟁조정법에 의거 법관 또는 특별한 지식, 경험이 있는 자로써 구성되는 일정한 기관인 조정위원회 혹은 일정조직이 분쟁의 당사자 사이를 주선해서 그들의 주장을 서로 양보케 하고, 필요가 있으면 자기의 중재의사를 제안하여 당사자를 설득함으로써 그 합의에 의하여 분쟁을 조리있는 원만한 해결로 이끄는 절차이다. 이제까지 사람들은 환경오염피해를 입거나 입을 우려가 있는 경우 여러가지 방법을 통해 해결하려고 노력했다. 따라서 이와 관련한 국내의 피해구제방식에는 크게 사적구제, 사법적 구제, 행정적 구제로 나눌 수 있지만 본 연구의 주된 목적이 환경분쟁조정제도이기 때문에 사법적 구제절차로서 민사소송 및 행정소송, 행정적 구제절차로서 민원제도와 조정제도에 대해 개략적인 사항에 대해서만 살펴보기로 한다.

가. 사법적 구제제도

1) 민사소송에 의한 분쟁해결

동 제도는 법원에 소송을 제기하여 피해를 구제받는 방법이다. 이는 민사상 구제라는 전통적인 절차와 행정소송에 의한 구제절차가 해당된다. 그 동안 환경분쟁을 해결하기 위하여 법원을 찾는 경우가 드물었다. 그 이유로는 소송절차에 관여하는 사람들의 환경문제에 대한 이해부족, 비용 및 시간이 과도하게 소요되어 피해구제절차로서 실효성이 적었던 것이다.

가) 손해배상청구

이것은 환경오염으로 인해 신체나 재산상 손해를 입은 자가 환경오염행위 등이 불법행위를 구성하는 것을 전제로 민사소송절차에 따라 손해배상을 청구하는 것인데, 우리나라는 물론 세계각국에서 가장 보편적인 형태의 환경오염피해구제방식으로 활용하고 있다. 그러나 불법행위로 인한 손해배상청구는 환경분쟁의 여러 특성이 대부분 불법행위에 관계되는 것이라는 점에서 어려움이 있으나, 불법행위의 법리 적용상 문제점을 극복하기 위한 노력이 학설과 판례를 통해서 끊임없이 이루어지고 있고, 또 괄목할 만한 발전을 보이고 있는 것은 사실이나 기본적으로 불법행위 법리의 틀을 벗어난 것은 아니다(이상규, 1993).

손해배상청구는 손해발생의 원인이 되는 오염물질을 배출하여 손해를 끼친 자를 상대로 하는 것이 보통이나, 국가나 공공단체가 법에 규정한 환경오염규제작용, 즉 배출시설의 설치허가나 시설운영에 대한 지도감독을 철저히 하지 않아 발생한 환경오염피해의 경우 해당 공무원의 위법한 직무행위를 근거로 국가나 지방자치단체에 배상책임을 물을 수 있다(국가배상법 제2조).

나) 유지청구

환경오염피해의 원인인 오염물질의 배출 등이 계속됨으로써 피해가 실제로 발생했거나 발생이 예측이 되는 경우 이를 배제하거나 예방하기 위해서는 통상적으로 행정기관이 나서서 시설조업의 제한·정지나 일정한 예방 또는 개선조치를 취하도록 되어 있다. 그러나 이러한 행정조치와 달리 공장의 조업으로 인하여 장래에 회복되기 어려운 피해가 발생할 가능성이 있거나 가해행위를 계속할 것이 확실히 되는 경우 피해를 방지하기 위해 법원에 가해행위의 중지를 구하는 것이 유지청구이다.

이와 같이 유지청구의 내용을 법원으로부터 인정받기 위해서는 일정한 침해상태의 발생 내지 발생가능성과 그 침해에 대한 특정상대방의 지배라는 요건이 필요하다. 왜냐하면, 상대방은 침해의 원인행위가 배재 내지 예방할 수 있는 상태에 있지 않으면 아니되기 때문이다(이상규, 1993).

나. 행정적 구제제도

국가나 지방자치단체는 환경보전을 위하여 오염물질의 배출을 규제하거나 각종 개발사업에 대해 환경영향평가를 실시하고 있지만, 보다 근원적인 것은 도시계획 및 도시개발 등 각종 계획행정 및 개발사업의 수행이다. 그러므로 이러한 기능의 수행과정에서 직접적으로 환경을 파괴함은 물론, 법에서 규정한 오염규제작용의 적절한 수행을 방해하는 경우가 많아 이로 인한 피해자 또는 피해를 입을 우려가 있는 자는 환경상 침해를 가져올 행정계획 내지 개발사업의 취소를 구하거나 위법·부당하게 방치되고 있는 환경규제작용의 실시를 요구하는 행정쟁송(행정심판, 행정소송)을 제기하게 된다(이상규, 1993).

1) 행정심판

행정심판이라 함은 위법 또는 부당한 행정처분 기타 공권력의 행사·불행사로 인하여 권리 또는 이익을 침해당한 자가 처분청의 직근 상급행정청에 처분의 취소·변경이나 무효 등의 확인을 구하거나 일정한 처분을 구하는 행정절차이다(박윤헌, 1992). 이는 오염물질을 배출한 자에 대한 직접 청구가 아니라 배출시설 및 방지시설허가와 같은 행정청의 적극적인 행위 또는 배출시설 및 방지시설의 운영과 관련한 각종 처분을 소홀히 하는 소극적인 행위로 환경오염피해를 입거나 피해를 입을 가능성이 있는 경우 행정청의 하자있는 처분에 대한 취소나 의무이행 등을 요구하는 구제절차이다(이상규, 1993).

2) 행정소송

행정기관의 처분이 위법하다 하여 법원에 취소를 구하거나 일정한 행정행위의 이행을 구하는 절차가 행정소송이다(박윤헌, 1992). 국가나 지방자치단체가 실시하는 각종 개발사업이나 계획행정이 직접 환경오염피해를 야기하는 경우에는 말할 것도 없고, 법으로 정해져 있는 환경규제작용을 적절하게 수행하지 않아 환경오염피해를 유발한 경우, 그로 인한 피해자는 행정심판절차를 거친 후에 당해 행정청의 소재지를 관할하는 고등법원에 소송을 제기함으로써 구제를 받을 수 있다(이상규, 1993).

4. 환경오염피해분쟁조정의 처리기본원칙

일반적으로 민사상의 불법행위 성립에는 인과관계, 위법성, 유책성(고의·과실), 손해배상의 범위 등과 관련한 요건이 충족되어야 적용을 할 수 있지만, 환경분쟁피해의 경우는 이러한 불법행위의 성립요건을 완화시켜 주는 예외적인 원칙, 즉 개연성 이론, 무과실책임원칙, 연대배상, 정신적 피해배상, 과실상계를 인정하여 현재 적용하고 있어 이를 구체적으로 설명하면 다음과 같다(김종민,1995).

가. 개연성에 입각한 인과관계 인정

민사소송법은 변론주의라 하여 권리를 주장하는 원고는 그 권리 근거규정의 요건사실에 대해 입증책임이 있으므로 환경분쟁인 경우에도 인과관계에 대한 입증책임은 피해자에게 주어진다. 이런 경우 가해자를 특정하기 쉽고 분쟁내용이 단순해서 인과관계의 추인이 용이하면 문제가 없으나, 교통기관이나 건설공사에 의한 소음, 진동, 산업체의 대기 및 수질오염에 의한 피해와 같이 가해자가 불특정하거나 자연현상이 얽힌 사건의 경우 인과관계의 입증이 사실상 곤란하다.

이처럼 환경오염피해소송의 경우 입증책임을 지우기가 곤란한 사건임에도 일반불법행위와 동일한 정도의 확실성 있는 증명을 요구한다면, 가해자는 입증책임이라는 소송기술상 문제로 인하여 배상책임을 면하게 되는 반면, 피해자는 법적인 구제를 받는 길이 막힌다는 불공평한 결과를 가져오게 된다. 환경오염피해인 경우에는 입증의 정도를 완화하거나 경감하여야 한다는 요청이 대두됨에 따라 등장한 것이 개연성이론이다. 이러한 이론을 인과관계분야에 적용하게 되면 「인과관계의 증명은 원고는 인과관계의 존재에 대한 개연성을 증명하면 족하고, 피고는 반증으로써 인과관계가 존재하지 아니함을 증명하지 않는 한 책임을 면할 수 없음」을 말한다(한국환경과학연구협의회, 1991).

이 이론의 실질적 근거로 제시되는 것을 나열하면 다음과 같다.

첫째, 대부분 환경오염피해자는 농·어민과 같은 경제력이 약한 계층이기 때문에 피해원인조사에 있어 기술적으로 비교적 용이한 것이라도 이를 감당하기 어려운 경우가 많다.

둘째, 환경오염피해의 원인을 규명하기 위해서는 피해자가 사업장에 들어가야 하는 경우가 많은데, 가해자가 사업기술의 비밀유지 등을 내세워 이를 거절하거나 출입을 허락할지라도 생산공정에서 나오는 오염물질에 대한 자세한 내용의 제공을 거절하게 되면 피해원인을 규명하는 작업이 곤란하다.

셋째, 발생한 환경오염피해에 대해 그 원인을 소급적으로 조사하기 위해서는 공적기관에서 관련자료를 수집·보관하고 있어야 하는데 이러한 기능이 미흡하다.

넷째, 사업체의 환경오염을 유발하는 기술개발에 비해 오염물질을 탐지하는 기술발달이 뒤지는 경우가 대부분이기 때문에 피해원인의 규명이 기술적으로 곤란한 경우가 많다.

다섯째, 문제된 공장에서 오염물질이나 에너지를 배출하고 있다면 이와 관련한 무해성을 입증할 사회적 책임은 사업자에게 있다.

여섯째, 오염물질을 배출하는 사업자는 통상적으로 사회적 지위에 있어 피해자보다 우월하고 거대한 시스템을 구축하는 경우가 많고, 환경오염을 야기하는 영역이 사업자의 지배에 속하기 때문에 인과관계의 입증이 피해자보다는 용이하다(진순석, 1993).

우리나라 대법원에서는 1974년 12월 10일 선고한 72다 1774 사건의 판결에서 「원고는 피해행위와 손해와의 사이에 인과관계가 존재하는 상당 정도의 가능성이 있다는 입증을 함으로써 족하고 가해자는 이에 대한 반증을 할 경우에만 인과관계를 부정할 수 있다고 하는 것으로 이는 손해배상을 청구하는 원고에게 입증책임이 있다는 종래의 입증책임원칙을 유지하면서 다만 피해자의 입증의 범위를 완화 내지 경감하는 반면, 가해자의 반증의 범위를 확대하자는 것으로 위 개연성이론을 수긍 못할 바 아니다」라고 판시(판례총람)함에 따라 이후 환경관계 판결에 있어 인과관계 입증의 기준이 되고 있다.

나. 무과실책임원칙

산업사회에서는 공장의 폐수처리 등 당시의 기술적·경제적 조건하에서는 최선의 조치를 강구하였음에도 불구하고 돌발적·집단적으로 피해가 발생하거나 대도시의 자동차배출가스와 공장매연, 각종 폐기물 및 생활하수 등이 기준이내라도 다량으로 오염물질을 배출할 경우에는 오염문제가 발생한다. 이러한 오염행위에 대하여 과실책임을 적용할 경우 오염피해자에 대한 구제는 사실상 불가능하다. 이런 유형의 피해인 경우 전통적 과실책임의 원칙으로는 피해구제나 손해의 공평한 분담이 실현될 수 없게 되었다. 따라서 법이론만으로는 책임한정요소를 포함하기에 한계가 있어, 「환경정책기본법 제31조에 사업장 등에서 발생되는 환경오염으로 인하여 피해가 발생한 때에는 당해 사업자는 그 피해를 배상하도록 하였다」. 이는 환경오염으로 인한 생명·신체 및 재산상의 피해에 대하여 일반적으로 무과실책임을 인정함으로써 민법 제750조 규정의 불법행위책임을 확대시킨 점이 특징이다.

다. 연대책임

환경오염피해는 가해자와 피해자가 불특정 다수인인 경우가 많아 가해자가 특정된다고 해도 다수인 경우가 보통이며, 다수의 오염원으로부터 오염물질의 배출이 복합적으로 나타날 뿐만 아니라,. 특히 공단의 환경오염피해인 경우 하나의 공장이라기 보다 여러 공장에서  배출되는 오염물질로 인한 경우가 보통이다. 이 경우 각각의 공장마다 환경오염에 기여하는 정도가 다르고, 이를 산정하기도 극히 어렵다. 개별적으로는 어느 공장이든 법에서 정한 배출허용기준을 초과하지 않았을지라도 여러 공장에서 배출된 오염물질이 합쳐져서 주변에 오염피해를 유발하는 경우도 있을 수 있다. 이처럼 손해와 관련한 책임주체가 복잡하다는 사실은 피해자가 이들을 상대로 배상을 받기가 어렵고, 가해자측의 내부구상관계도 배우 복잡해진다.

이를 극복하기 위하여 환경오염피해에 대한 다수당사자의 연대책임을 규정해둠으로써 피해자의 입증책임을 경감시킴과 동시에 이러한 책임을 가해자에게 전환시켜 피해자의 보호를 도모케 하였다. 환경정책기본법에서 사업장 등이 2개이상 있을 경우에는 어느 사업장 등에 의하여 환경오염으로 인한 피해가 발생한 것인지 알 수 없을 때에는 각 사업자는 연대하여 배상하여야 한다고 규정하고 있을 뿐만 아니라 이를 근거로 하여 재정(여천공단내 대기오염물질로 인한 과수피해 및 서산군 석유화학공단 조성공사로 인한 어장피해분쟁 사건)한 예도 있다(중앙환경분쟁조정위원회, 1993).

Ⅲ. 연구의 범위 및 방법

1. 연구의 대상

본 연구에서는 환경오염으로 인한 구제책중에서 사적구제(당사자간의 해결)와 사법적 구제(소송에 의한 구제)를 제외한 행정기관에서 행하는 환경분쟁조정제도만을 연구대상으로 하였다. 또한 동 제도의 운영실태를 분석하기 위해 한국은 동 제도가 시행된 시점인 1991년 7월부터 1998년12월까지 처리한 총 252건을 분석대상으로 했다. 또한 한국과 일본의 환경오염피해진정·처리현황을 조사하고 이에 대한 문제점을 제시하기 위해 한국의 경우 환경청 설치 이후인 1980년부터 1998년까지, 일본은 공해분쟁처리기구가 설치된 이후인 1970년부터 1993년까지를 연구의 대상기간으로 하였다.

2. 연구내용

본 연구에서는 우리나라의 환경분쟁조정제도의 운영과 관련된 내용을 검토하고자 한다.

가. 현행 환경분쟁조정법이 과거 환경보전법에서 규정하고 있는 환경분쟁조정제도의 미비점을 대부분 보완하였으나, 아직도 미비점이 많다고 생각되어지므로 현행 법령상의 문제점을 도출하였다.

나. 환경보전법 당시의 환경오염피해진정 및 보상현황과 동 제도 시행이후 우리나라의 환경분쟁처리현황에 대한 오염원인별·발생지역별 등에 대한 운영실태를 평가하였다.

다. 우리와 유사한 제도를 가진 일본의 공해분쟁처리제도에 대해 조정절차, 분쟁대상범위 등 제도적 및 운영상의 문제점을 평가하였다.

라. 분석된 결과를 중심으로 현행 환경분쟁조정제도의 제도상 및 기능상을 중심으로 제기된 문제점의 대안을 제시하였다.

3. 연구방법

가. 신·구 환경분쟁조정제도 관련법령에 대한 자료

과거 환경보전법에서 규정하고 있는 환경분쟁조정제도의 절차 및 문제점과 현행 환경분쟁조정법상의 제도 및 특성 등에 대하여는 국내학자들의 저서 및 논문, 중앙환경분쟁조정위원회의 내부자료, 환경백서 등의 자료를 비교하여 문제점을 도출하였다.

나. 분쟁처리현황에 대한 자료

환경오염피해진정처리현황에 대하여는 한국환경연감, 분쟁처리현황은 중앙환경분쟁조정위원회의 분석자료 및 활성화 방안 등을 참고하여 문제점을 도출하였다.

다. 일본의 환경관련법규 및 분쟁처리현황에 대한 자료

환경관련법규는 공해분쟁처리법, 공해분쟁처리현황은 공해분쟁처리백서(1993, 1994년)와 공해등조정위원회의 자료(1990년)를 참고하였다.

라. 개선방안에 대한 연구방법

이상의 자료조사를 토대로 나타난 기능상 및 제도상 등의 도출된 문제점에 대하여 학자들의 연구결과를 참고하여 환경분쟁조정제도가 실효성이 있는 제도로 정착될 수 있도록 보다 나은 방안을 제시하고자 한다.

본 연구는 전반적으로 국내·외 환경분쟁조정제도에 관한 문헌, 환경부 및 한국환경정책평가연구원의 각종 문헌자료, 내부자료, 통계자료 등 이용 가능한 자료를 수집하여 사용하였으며, 또한 일본제도에 대하여는 공해등조사위원회에서 발간한 각종 환경분쟁조정관련 간행물과 관련법령 등을 참고했다. 특히, 환경분쟁조정업무를 수행하면서 모아두었던 각종 자료를 정리 사용하여 동 제도의 개선방안을 제시하는데 역점을 두었다.

Ⅳ. 연구결과 및 고찰

1. 환경보전법상의 분쟁조정제도

가. 제도의 개관

과거 환경보전법 제9장의 □분쟁조정 및 피해배상□ 규정에는 분쟁의 조정신청절차, 조정위원회의 구성, 기능 및 의무, 조정의 효력 등에 관하여 간략하게만 규정하고 있어 환경피해에 대한 분쟁조정제도로서는 많은 미비점이 있으므로 새로운 환경분쟁조정법의 제정이 강력히 요망되고 있었다.

나. 문제점

1) 환경분쟁기구의 비상설화

분쟁조정위원회가 비상설기구이므로 기구로서의 독립성을 갖지 못할 뿐만 아니라, 분쟁조정신청이 있을 때에만 기능하게 되므로 분쟁조정업무에만 전념하지 못하여 분쟁조정제도가 제기능을 발휘하지 못하였다.

2) 조정비용규정 미제정

현행법에는 당사자가 부담하지 아니하는 비용의 규정은 물론 조정·알선·재정신청의 일정수수료를 부담하게 하는 규정이 있으나, 환경보전법에는 이러한 규정을 두고 있지 않아 참고인 출석 등에 드는 비용의 경우 신청인이 부담해야 된다는 생각에서 동 제도의 이용을 저조하게 한 결과를 초래했다.

3) 조정안 작성기간의 불합리

조정위원회로 하여금 분쟁의 조정신청을 받은 날로부터 90일이내에 조정안을 작성·제시하도록 한 것은 간단한 분쟁에 있어서의 신속한 처리를 위한 취지이나, 복잡한 분쟁이면서 사전에 충분한 조사가 필요한 사건에 대하여는 조사시간의 부족으로 신중한 처리가 되지 못할 위험을 내포하고 있었다.

4) 조정위원회의 조사권 미확보

현행 법령에는 위원회의 위원 또는 심사관의 출입, 조사, 관람, 복사를 정당한 이유없이 거부 또는 기피하거나 이를 방해하는 자에 대하여는 벌금(200만원)을 부과할 수 있는 처벌기준이 있었으나, 환경보전법에는 조사위원이 사실조사를 하고자 할 때 가해자가 사실조사를 거부할 경우 이러한 처벌규정이 없어 사실조사가 이루어지기가 어려웠다.

5) 조정제도의 활용저조

표 5를 살펴보면 분쟁조정이나 당사자간 해결이 가능하였던 점은 조사기관이 양당사자가 추천하는 전문가, 공적기관, 대학연구소 등 객관적으로 공정하다고 인정되어 당사자가 신뢰할 수 있었기 때문이라 생각한다. 이와 같이 환경보전법에서는 조정제도가 존재해 있었지만 아직껏 그 활용도가 상대적으로 떨어지고 있었으며, 그 이유로는 첫째, 당사자가 이러한 제도가 존재하고 있는 것을 잘 몰라 이용을 하지 못한 경우와, 둘째, 당사자가 이를 알고 있더라도 그 제도의 실효성을 모르거나 신뢰하지 못하여 이를 회피하는 경우, 셋째, 한편으로는 제도만이 존재할 뿐 환경부 자체내에서는 조정위원회가 비상설기관임에 따라 이를 이용하는 것을 꺼려서 조정신청이 있더라도 이를 진정으로 유도하거나 행정지도를 통하여 알선으로 해결하겠다고 유도하여 조정을 취하하도록 권유하는 등의 문제점이 존재하고 있다.

2. 우리나라 환경분쟁처리현황

환경오염피해에 대한 진정은 피해를 입은 당사자가 환경행정기관의 피해에 대한 해결을 요청하는 수단으로 행정권의 개입을 요청하는 것이므로, 민사분쟁의 성격이 농후하며 그 처리효과 역시 알선이나 조정과 유사하다. 따라서 환경오염피해진정은 환경분쟁을 해결한다는 점에 의미가 있으며, 1981년부터 1998년까지 환경오염피해의 진정 및 피해보상이 다수 이루어졌다. 따라서 환경보전법 시행당시와 현재 중앙환경분쟁조정위원회에서의 처리현황을 살펴보고 이를 분석해 보고자 하였다.

가. 환경오염피해진정 및 보상현황

1) 환경오염피해진정처리현황

가) 시·도별 환경오염피해진정현황

표 1과 같이 환경청이 발족된 이후 1981년부터 1998년까지 환경오염피해에 대한 진정현황을 시·도별로 살펴보면 □93년도부터 서울과 경기 등 수도권지역이 진정건수가 증가하기 시작하여 □99년도에는 전체건수 중 서울이 66%, 경기도가 11%를 차지하고 있다. 이는 신도시 건설, 지하철공사, 아파트 재개발 등에 의한 민원이 증가한 것으로 추정되며, 앞으로 지방자치가 정착이 되면 지역개발요구의 증대로 그 동안 진정건수가 적었던 지역도 차츰 증가할 것으로 예상됨으로 지방정부차원의 환경분쟁민원처리제도 활성화 대책이 시급하다고 할 수 있다.

표 1. 시·도별 환경오염피해진정현황

단위 : 건수

구분	계	서	부	대	인	광	대	울	경	강	충	충	전	전	경	경	제
		울	산	구	천	주	전	산	기	원	북	남	북	남	북	남	주
1981	1,172	364	127	72	28	-	-	-	119	34	48	46	73	43	31	18	2
1982	898	347	88	75	40	-	-	-	90	18	7	16	35	16	34	130	-
1983	1,219	666	55	95	54	-	-	-	80	7	21	70	55	23	15	78	2
1984	1,202	628	57	84	67	-	-	-	100	35	10	37	18	27	21	116	-
1985	1,106	618	61	110	31	-	-	-	85	17	22	55	24	23	25	35	-
1986	1,160	638	87	117	36	-	-	-	107	30	34	40	12	24	9	26	1
1987	1,442	631	222	132	71	-	-	-	144	28	14	16	60	42	33	48	1
1988	1,219	493	148	87	67	22	10	-	101	16	10	44	59	25	24	112	1
1989	1,201	649	179	55	-	23	-	-	95	4	18	33	27	50	31	36	1
1990	1,033	549	99	39	14	13	11	-	130	20	34	16	34	34	19	20	1
1991	1,274	666	47	69	59	17	19	-	117	21	36	58	59	45	39	19	3
1992	1,153	575	100	50	24	10	16	-	116	21	43	49	36	26	57	27	3
1993	2,144	1,034	96	48	59	21	14	-	526	27	38	39	27	100	50	62	3
1994	2,301	1,061	170	73	60	37	50	-	287	10	22	259	55	39	-	176	2
1995	2,061	744	341	93	68	21	29	-	439	15	26	92	63	29	29	66	6
1996	2,234	1,234	104	99	37	19	50	-	414	11	20	94	-	37	28	73	14
1997	2,348	1,194	107	46	122	14	41	22	512	31	12	44	77	27	48	47	4
1998	4,578	3,033	43	33	53	18	22	29	507	22	8	33	675	30	52	20	-

자료원 : 환경부, 환경통계연감, 1999

나) 오염원인별 진정처리현황

표 2를 살펴보면 오염원인별 진정처리현황을 □98년도를 기준으로 백분율을 살펴보면 대기오염 43.6%, 소음·진동 32.3%, 수질오염 9.9%, 악취 6.8%, 기타가 7.1%로 나타나고 있으며 과거에는 소음·진동이 절반을 차지하였으나, 현재는 대기오염진정 민원이 대폭적으로 증가하고 있는 추세이다. 또한 1981년부터 1998년까지 매년 1000건 이상의 진정사건의 99% 이상이 해결되었으나 이것들은 대부분 조업정지, 시설개선, 공장이전 등 피해의 원인을 없앤 것이지 보상과는 무관한 진정사건이었다. 이와 같이 전체적으로 진정건수가 증가하고 있는 원인은 시행자 및 시공자가 사전에 민원발생소지를 면밀히 검토하여 이에 따른 저감대책을 수립·시행하지 않고 공사를 진행함으로서, 지역주민의 쾌적한 생활환경을 추구하려는 욕구에 의해 발생되는 민원도 있지만, 근본적으로 도시개발, 지하철 건설, 주택재개발에 따른 각종 공사장 등의 비산먼지 및 소음·진동 민원이 증가한 것으로 생각된다.

현재 지방자치제가 실시되고 있어 공단조성 등 지역개발사업이 활성화되면 생태계의 급격한 변화에 따른 농수축업피해나 공장 가동시 발생되는 대기 및 수질오염피해와 관련한 지역주민의 진정건수가 상대적으로 증가할 것으로 예측된다.

표 2. 오염원인별 환경오염피해진정처리현황

단위 : 건수

구 분	계	대기	수질	토양	소음 진동	악취	기타	미결
1981	1,172	303	156	24	476	147	66	22
1982	898	220	132	7	371	115	53	20
1983	1,219	229	110	6	649	166	59	9
1984	1,202	253	155	14	589	143	48	8
1985	1,106	185	136	5	577	139	64	7
1986	1,160	209	138	12	630	141	30	5
1987	1,442	292	248	17	602	203	80	12
1988	1,219	263	169	15	546	159	67	12
1989	1,201	179	163	7	590	148	114	11
1990	1,033	126	151	11	507	137	101	1
1991	1,274	267	192	18	510	175	112	10
1992	1,153	233	146	6	505	161	102	5
1993	2,144	421	283	13	969	274	184	3
1994	2,301	631	336	22	924	234	154	9
1995	2,061	399	207	10	961	227	257	10
1996	2,234	341	255	4	1,260	194	180	14
1997	2,348	450	225	7	1,285	93	288	12
1998	4,578	1,998	452	12	1,480	310	326	10
합 계	29,745	6,999	3,654	210	13,431	3,166	2,285	180

자료원 : 환경부, 환경통계연감, 1999

2) 환경오염피해보상현황

가) 연도별 피해보상현황

표 3에서 나타난 바와 같이 환경오염으로 인한 피해보상은 대부분 금전적인 측면에서 보상해 주는 것으로서 1981년부터 1998년까지 19년간 시·도에 접수되어 완결된 피해보상현황을 살펴보면 총 접수건수 493건 중 400건이 완결되어 81%의 처리율을 보이고 있다. 그중 피해자가 요구한 금액에 대해 전액을 보상한 사례는 없었으나, 보상금액이 가장 많은 연도는 1986년도로 요구액 대비 95.9%, 가장 적게 보상한 연도는 1993년도로 요구액 대비 7.0%이며, 보상금액을 평균하면 요구액 대비 46.1% 정도 보상한 것으로 나타났다.

한편, 표 3을 살펴보면 보상요구건수는 연평균 25건 정도로 총 진정건수의 1% 이내로서 환경피해를 금전적으로 산정하는 분쟁사건은 매우 적은 것으로 나타났고, 완결건수는 신청건수의 81% 이상이 되나 미결된 93건(약 19%)은 통계자료가 없어 어떤 이유로 합의가 성립되지 아니하였으며 그후 어떻게 처리되었는지 알 수 가 없다.

나) 피해대상별 환경오염피해현황

표 4에서 나타난 바와 같이 피해내용별 피해보상내역을 살펴보면 농작물 피해보상건수가 전체의 62%로 가장 많을 뿐만 아니라 보상금액에서도 농작물피해액이 전체의 50%로 많은 액수를 차지하고 있다.

따라서 진정건수는 생활환경과 관련된 것이 많았으나, 실제로 진정이 가능한 농수산물 등이 주로 진정의 대상이 되고 있다.

표 3. 연도별 환경오염피해보상현황

단위 : 천원

구 분	총 건수	보 상 처 리				미 처 리
		건수	보상요구액(천원)	보상액(천원)	대비	건수	금 액(천워)
1980	51	38	1,069,057	558,048	52.2	13	2,809,393
1981	61	54	3,002,961	1,097,484	36.5	7	1,905,477
1982	32	20	1,253,454	634,248	50.6	12	2,195,275
1983	39	30	3,731,252	3,044,702	81.6	9	1,011,609
1984	30	28	1,722,461	1,195,388	69.4	2	974,524
1985	29	22	2,136,458	,219,918	57.1	7	831,848
1986	17	14	861,956	826,616	95.9	3	1,282
1987	31	24	38,686,111	5,222,625	13.5	7	3,100,871
1988	23	20	8,592,649	1,379,849	16.1	3	7,212,800
1989	22	19	3,360,089	2,748,553	81.8	3	130,000
1990	15	14	4,553,719	3,492,703	76.7	1	13,404,000
1991	26	22	34,329,046	5,218,015	15.2	4	37,228,041
1992	16	14	3,807,718	2,759,622	72.4	2	1,048,096
1993	24	19	33,402,400	2,338,168	7.0	5	30,743,246
1994	21	15	21,990,333	2,770,782	12.6	6	14,959,064
1995	21	19	12,014,362	1,093,307	8.1	2	5,077,000
1996	12	11	3,036,448	732,921	24.1	1	44,800
1997	12	10	8,463,825	1,989,775	23.5	2	6,137,115
1998	11	7	2,382,248	1,960,265	82.3	4	315,000
합계	493	400	188,396,547	40,282,989	21.4	93	129,129,441

자료원 : 환경부, 환경통계연감, 1999

표 4. 피해대상별 환경오염피해보상현황

단위 : 천원,(%)

구 분		소 계	농 작 물	수 산 물	생활환경	기 타
합계	건수	366	226(62)	43(12)	84(23)	13(3)
	금액	39,634,973	19,705,162	12,034,507	7,366,916	528,388

자료원 : 환경부, 환경통계연감, 1999.

다) 유형별 환경오염피해현황

표 5의 분쟁해결유형별 환경오염피해보상현황을 살펴보면 전체 분쟁해결 건수중 90% 정도가 당사자간 합의에 의해 해결되고 있으나, 상대적으로 합법적인 구제절차에 의한 분쟁조정이나 민사소송에 의한 분쟁해결 실적은 상대적으로 미흡한 것으로 나타났다. 반면에 금액면으로는 소송을 통한 경우가 크게 나타나고 있다.

아울러, 환경오염피해의 특징은 민사상의 피해와 달리 피해구제 대상자가 많고, 그 피해의 범위가 대규모화되고 있어, 환경오염피해의 치유나 구제에는 막대한 재원이 필요하게 되므로 가해자측이 충분한 배상능력을 갖추지 못하는 경우 피해배상책임의 이행확보가 불가능한 경우가 많다. 설혹 대기업이라도 피해금액이 많은 경우에는 배상책임능력에 한계가 있다. 그러므로 장기간에 걸쳐 많은 비용과 노력을 투입하여 얻은 재정결정이나 재판결과를 실현하기 어렵게 되어 피해구제를 받지 못하게 된다.

따라서, 이러한 경우를 대비하여 보험원리에 의한 피해구제 방식으로 환경오염피해보상보험의 도입과 민간중심의 공탁금제도 등 제도적인 장치를 강구하여야 할 것이다.

표 5. 분쟁해결유형별 환경오염피해보상현황

단위 :천원

구분	계		조 정		민 사 소 송		당사자간 해결
	건수	금 액	건수	금 액	건수	금 액	건수	금 액
합계	366	39,634,973	41	946,451	13	3,287,014	308	35,401,508

자료원 : 환경부, 환경통계연감, 1999

나. 환경오염분쟁조정현황

1) 중앙환경분쟁조정위원회 조정현황

가) 분쟁조정사건 접수 및 처리현황

표 6을 살펴보면 □91년 이후 □98년말까지 총 252건이 접수되어 215건을 처리하고 37건이 진행중에 있고, 특히 □98년도에는 62건이 신청되어 전년대비 30%정도 증가하여 전년도 이월사건 28건을 포함 총 90건중 53건을 처리하는 등 환경분쟁조정사건이 매년 증가하고 있는 것으로 나타났다.

표 6. 연도별 분쟁조정사건 신청 및 처리현황

단위 : 건수

구 분	계	□92	□93	□94	□95	□96	□97	□98
접 수	252	5	43	15	30	50	47	62
익년이월	-	-	1	13	8	12	25	28
전체건수	252	5	44	28	38	62	72	90
처 리	215	4	31	20	26	37	44	53
진행중	37	-	-	-	-	-	-	37

자료원 : 중앙환경분쟁조정위원회, □98년 환경분쟁조정현황, 1999

나) 오염원인별 현황

표 7을 살펴보면 중앙환경분쟁조정위원회에 조정신청한 총 252건의 사건중 소음·진동분야가 183건으로 73%로서 대부분을 차지하고 있으며, 다음으로 대기분야 36건으로 14%, 수질분야 24건으로 10%, 해양분야 9건으로 3%을 차지하고 있다. 특히 □98년 신청사건의 경우는 소음·진동분야가 91%를 차지함으로써 아파트신축공사나 도로건설 등 사회간접시설 공사중 발생하는 소음·진동으로 인한 건물 및 정신적피해 호소가 대부분을 차지하고 있다.

표 7. 연도별 오염분야별 현황

단위 : 건수, (%)

구분	계	소음·진동	대 기	수 질	해 양
계	252	183(73)	36(14)	24(10)	9(3)
□92	5	1(2)	1(2)	3(6)	-
□93	43	21(49)	9(21)	5(12)	8(18)
□94	15	10(67)	2(13)	3(20)	-
□95	30	18(60)	4(13)	7(24)	1(3)
□96	50	41(82)	7(14)	2(4)	-
□97	47	36(77)	9(19)	2(4)	-
□98	62	56(91)	4(6)	2(3)	-

자료원 : 중앙환경분쟁조정위원회, □98년 환경분쟁조정현황, 1999

다) 피해내용별 현황

표 8을 살펴보면 중앙환경분쟁조정위원회에 조정신청한 사건의 피해내용별 추이분석결과 총 252건중 건축물 및 정신적 피해가 133건으로 53%으로 가장 많고, 축산물피해 19%, 농산물피해 13%, 기타 6%으로서 건강보다 재산상피해가 대부분을 차지하고 있다. 특히 건축물관련피해의 경우 서울 등 도심지에서 각종 건설공사를 하면서 인근 주민들에게 소음·진동으로 인한 건축물의 균열 및 정신적 피해를 야기함으로서 발생한 것으로 나타났다.

표 8. 연도별 오염원인별 현황

단위 : 건수, (%)

구분	계	건축물 및 정신적	농산물	축산물	내륙 수산물	해양 수산물	기타 재산
계	252	133(53)	32(13)	47(19)	13(5)	11(4)	16(6)
□92	5	2(40)	1(20)	1(20)	1(20)	-	-
□93	43	16(37)	5(12)	5(12)	7(16)	8(19)	2(5)
□94	15	5(33)	3(20)	5(33)	1(7)	-	1(7)
□95	30	11(37)	5(17)	5(17)	1(3)	3(10)	5(17)
□96	50	36(72)	6(12)	5(17)	-	-	3(6)
□97	47	30(64)	6(13)	7(15)	1(2)	-	3(6)
□98	62	33(53)	6(10)	19(31)	2(3)	-	2(3)

자료원 : 중앙환경분쟁조정위원회, □98년 환경분쟁조정현황, 1999

라) 발생지역별 현황

표 9와 같이 중앙환경분쟁조정위원회에 조정신청사건의 지역분포를 살펴보면 총 252건중 서울지역이 76건으로 전체 분쟁발생건수의 30%를 차지하고 있고, 경기지역이 53건으로 23%로써 서울을 중심으로 한 수도권지역의 비율이 53%를 차지하고 있다. 서울지역은 지하철공사 및 아파트공사의 소음·진동에 의한 건축피해가 주종을 이루며, 경기지역은 택지조성, 골프장건설공사의 소음·진동으로 인한 농·축산물피해가, 충남지역은 서해임해공단·화력발전소의 온배수에 의한 해태피해가 주종을 이루고 있음을 알 수 있다.

표 9. 연도별 발생지역별현황

단위 : 건수

구분	계	서울	부산	대구	인천	광주	대전	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
계	252	76	9	3	18	-	4	58	9	16	18	15	11	5	9	1
□94 이전	63	14	2	2	1	-	-	14	1	4	9	5	6	1	4	-
□95	30	5	-	1	5	-	2	6	4	2	1	5	1	-	-	-
□96	50	20	4	-	1	-	1	13	2	3	1	3	1	1	-	-
□97	47	15	3	-	3	-	-	13	1	2	1	3	1	2	4	-
□98	62	22	-	-	8	-	1	12	1	5	6	2	2	1	1	1

자료원 : 중앙환경분쟁조정위원회, □98년 환경분쟁조정현황, 1999

마) 조정결과에 대한 현황분석

⑴ 당사자 승복현황분석

표 10을 살펴보면 중앙환경분쟁조정위원회에서 □91년 이후부터 □98년말까지 총 215건을 조정하여 이중 재정사건은 전체의 91%인 196건, 조정사건은 9%인 19건이다. 위원회 조정결과를 당사자가 수용하여 승복한 사건은 전체 215건중 161건으로 75%의 승복률을 나타내고 있는 것은 조정위원회의 조정결과를 상당히 신뢰하고 있다는 것을 의미하지만, 반면 25%는 불복하고 민사소송을 제기한 것을 볼 때 조정위원회의 결과를 신뢰하지 못하고 있는 것으로 해석할 수 있다.

불복실태를 살펴보면 전체 54건중 소송제기 46건, 수락거부 후 재정신청 5건, 당사자 합의 3건이며, 배상결정액수 및 인과관계가 없다는 결정에 의한 불만으로서 피해자의 불복이 18건, 배상결정액수 다수주장 및 배상책임이 가해자에게 없다는 주장에 의한 불복으로서 가해자의 불복이 36건인 것으로 나타났다.

그러나 승복률이 100%가 되지 않는 원인을 분석해 보면 가해자측은 엄밀한 과학적인 인과관계 입증을 요구하고 있고, 피해자측은 인과관계의 개연성조차 충족시킬 수 없는 상황에서 피해사실만을 주장하고 있는 등 가해자와 피해자의 인식의 차이와 가해자가 대외적 명분을 찾거나 사회적 비난을 면하기 위한 수단으로 행사하는 경향이 있으며, 또한 가해자 및 피해자가 모두 만족할 수 있는 배상액수준 결정이 곤란한 것이 근본적인 원인인 것으로 생각할 수 있다. 그러므로 양당사자가 합의할 수 있는 배상액 수준의 도출 및 타협방안을 모색하는 등 적극적인 조정방식 채택, 분야별 전담심사관제 확립 등을 강구하여야 할 것이다.

또한, 환경분쟁의 경우 장기간의 경과에 따른 원인상황의 변경·소멸 등으로 인과관계 규명이 곤란한 경우가 많기 때문에 가해자가 부정하는 경우에는 피해자가 인과관계를 입증할 필요가 있으나 전문적인 조사·분석없이 인과관계를 입증하는 것은 사실상 불가능한 실정이다.

이와 같이 분쟁사건의 인과관계 규명을 위한 사실조사, 손해액 산정 등에 대한 과학적이고 전문적인 피해조사를 위해서는 담당 심사관 및 관계전문가가 어떤 오염물질이 어떤 과정을 거쳐 어느 정도 피해를 주었는지 등 현지조사 결과가 피해액 산정에 매우 중요하다. 이러한 절차가 조정업무에 상당한 영향을 미치므로 사회과학 및 자연과학 등 전문분야의 지식을 갖춘 심사인력의 확보는 조정제도 운영에 있어서 필수적임에도 이러한 인력을 갖추지 못하고 있는 것이 현실이다. 따라서, 환경피해에 대한 개별적이고 구체적인 인과관계 규명을 위해 전문분야의 지식과 상식을 갖춘 심사관 및 전문가 등 인력 육성이 가능한 인사제도의 운영과 자격요건의 법제화가 필요하다.

표 10. 연도별 당사자 승복현황

단위 : 건수, (%)

구 분	처리건수	종결결과
		소 계	승 복	불 복
합 계	215	215	161(75)	54(25)
□92	4	4	1(25)	3(75)
□93	31	31	15(48)	16(52)
□94	20	20	13(65)	7(35)
□95	26	26	21(81)	5(19)
□96	37	37	28(76)	9(24)
□97	44	44	39(88)	5(12)
□98	53	53	44(83)	9(17)

자료원 : 중앙환경분쟁조정위원회, □98년 환경분쟁조정현황, 1999

⑵ 오염원인별 수용현황분석

표 11을 살펴보면 소음·진동 및 수질오염으로 인한 피해분쟁사건의 경우, 조정결과에 대해여 81%가 승복하는 경향이며, 대기오염의 경우에도 60%이상 승복하고 있다. 그러나 해양오염으로 인한 분쟁의 경우에는 피해배상규모가 크기 때문에, 피신청인이 좀처럼 조정위원회의 조정내용을 시인하려고 하지 않기 때문에 불복률이 높은 양상을 보이고 있다.

표 11. 오염원인별 수용현황

단위 : 건수, (%)

구 분	처리건수	종 결
		소계(%)	승복(%)	불복(%)
계	215	215	161(75)	54(25)
소음·진동	156	156	126(81)	30(19)
수 질	23	23	18(78)	5(22)
대 기	27	27	16(60)	11(40)
해 양	9	9	1(11)	8(89)

자료원 : 중앙환경분쟁조정위원회, 환경분쟁조정제도 해설, 1999

⑶ 배상률별 수용현황분석

표 12를 살펴보면 배상률이 30% 미만인 경우에는 승복률이 불복률보다 높은 경향을 나타내고 있으나, 배상률이 30%를 넘어서면 불복률이 증가하는 현상을 나타내고 있다.

표 12. 배상률별 수용현황

단위 : 건수

구 분	계	합의취하	기 각	10%미만	10∼30%	30∼50%	50%이상
계	215	27	26	44	36	10	8
승 복	161	45	31	40	33	4	5
불 복	54	-	4	20	17	8	5

자료원 : 중앙환경분쟁조정위원회, 국정감사자료, 1999

2) 지방환경분쟁조정위원회 조정현황

표 13 및 14와 같이 환경분쟁을 신속·공정하고 효율적으로 해결하기 위해 설치·운영중에 있는 지방위원회에서 □91년 개설 이후 □98년말까지의 처리결과를 살펴보면 알선 19건, 조정 47건으로 총 66건 접수하여 53건을 처리하였으며, 그 중 13건은 중앙환경분쟁조정위원회로 이송처리 한 것으로 나타났다. 특히 □98년도에는 1건이 접수되어 전년도 이월사건(2건)을 포함하여 3건 처리로 실적이 극히 저조한 실정이다.

또한 지역별 접수·처리현황을 살펴보면 전체 66건중 15건이 수도권에서 접수·처리하였으며, 그 중 서울 3건 외에는 대부분 경기도에서 처리하였고 인천시는 처리실적이 전무한 실정이다.

따라서 지방분쟁조정위원회의 처리실적이 저조한 근본적인 원인을 살펴보면 첫째, 환경분쟁 당사자의 지방위원회 기피현상으로서 단순한 알선·조정보다는 재판에 준하는 절차를 수행하는 중앙위원회를 선호하고 있고,

둘째, 지방위원회를 비상설기구로 운영하고 있어 시·도 환경보호과에서 분쟁조정업무를 기존업무의 부수업무로 취급하여 조정절차를 이행하지 않거나 조정신청자체를 기피하는 현상이 있으며,

셋째, 지방위원회의 전문성 부족으로 인과관계 규명, 손해배상액의 산정 등 조정절차의 진행에 곤란을 느낀 것으로 생각된다.

따라서, 지방위원회의 활성화를 위해서는 현행법상 알선, 조정사건에 대해서만 관할하고 있으나, 소음, 진동사건에 대한 정신적 피해 등 다른 경미한 사건과 소액사건, 일정 범위내의 재정사건을 지방위원회로 이송·처리하는 등 지방위원회의 환경분쟁조정 신청대상의 확대와 기능을 강화하여야 할 것이다.

표 13. 연도별 분쟁조정사건 신청 및 처리현황

단위 : 건수

구 분	계	□91	□92	□93	□94	□95	□96	□97	□98
전년도 이 월	-	-	1	3	4	2	1	2	2
접 수	66	5	4	11	12	13	8	10	1
처 리	53	3	1	5	12	10	7	10	3
중앙이송	13	1	1	5	2	4	-	-	-
진행중	-	-	-	-	-	-	-	2	-

표 14. 지역별 처리실적

단위 : 건수

구분	계	서울	부산	대구	인천	광주	울산	대전	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
건수	66	3	4	1	-	-	-	1	12	9	5	15	1	3	4	8	-
조정	47	3	-	1	-	-	-	1	8	7	5	13	1	3	4	1	-
알선	19	-	4	-	-	-	-	-	4	2	-	2	-	-	-	7	-

자료원 : 중앙환경분쟁조정위원회, 지방환경분쟁조정위원회 활성화 방안,               1999

3. 한국과 일본의 환경분쟁조정제도 비교

가. 개설

일본의 경우 1955년 후반 공해분쟁이 국민적인 관심사로 등장하면서 이러한 사회적 정세에 대응하여 공해에 관한 법제의 정비가 시급함과 동시에 사법적제도와는 별도로 절차의 형식적 엄격성을 완화한 새로운 분쟁처리제도의 확립이 요구되었다. 따라서 1967년에 제정된 공해대책기본법에 분쟁처리제도에 관한 규정을 도입하여 1970년에 중앙공해대책심사회의 심의를 거쳐 공해분쟁처리법이 제정되었다.

이와 같이 환경분쟁의 해결과 관련하여 재판절차를 대체할 수 있는 공식적인 절차로서 행정적인 구제제도를 택하고 있는 국가는 일본의 공해분쟁처리제도가 유일하다. 그래서 우리나라의 환경분쟁조정제도는 당초 법률안을 입안하는 단계에서 일본의 공해분쟁처리제도를 상당부분 참조했으나 조정기구 및 기능, 업무범위, 조정절차, 민원처리제도 등에 대한 상이한 점이 있어, 이에 대한 세부적인 사항을 살펴보고 문제점들을 보완하는 대안을 제시하고자 한다.

나. 환경분쟁조정기구와 기능

1) 위원회의 기구 및 기능

우리나라의 경우 환경부에 중앙환경분쟁조정위원회를, 특별시, 광역시 또는 도에 지방환경분쟁조정위원회를 설치하도록 규정하고 있으며, 중앙조정위원회는 위원장 1인을 포함하여 9인의 위원으로 구성하며 그중 상임위원은 3인이내로 하고, 지방조정위원회는 위원장 1인을 포함하여 20인이내의 위원으로 구성하되 위원중 상임위원을 1인으로 한다.

위원회 위원의 경우 중앙조정위원회는 위원장을 포함한 위원은 환경부장관의 제청으로 대통령이 임명 또는 위촉하여 중앙환경분쟁조정위원회의 독립성을 보장하였으며, 지방조정위원회는 환경·산업 또는 공중보건에 관한 학식과 경험이 풍부한 자중에서 시·도지사사 임명 또는 위촉하며  임기는 2년으로 연임이 가능하다(환법 제8조).

중앙 및 지방환경분쟁조정위원회의 조직, 운영체계는 표 15, 그림 1, 2, 3과 같다.

표 15. 한국의 환경분쟁조정위원회의 조직

구 분	중앙환경분쟁조정위원회	지방환경분쟁조정위원회
소 속	ㅇ환경부	ㅇ시·도
위 원 수	ㅇ9인(3인이내의 상임위원)	ㅇ20인(1인이내의 상임위원)
임명권자	ㅇ대통령(환경부장관 제청)	ㅇ시·도지사
위원임기	ㅇ2년(연임가능)	ㅇ2년(연임가능)
직무관할	ㅇ환경분쟁의 재정 ㅇ국가 또는 지방자치단체를 당사자로 하는 분쟁의 조정 ㅇ2이상의시·도에걸치는 분쟁의 조정 ㅇ직권조정	ㅇ관할구역안에서발생한분쟁의 조정사건(알선·조정) ㅇ중앙환경조정위원회의 관장 이외의 사건

자료원 : 중앙환경분쟁조정위원회, □97 제·개정 법률 교육교재, 1998

						알선위원(3인이내)
중앙환경분쟁조정 위원회(환경부)						조정위원회(1인 또는 3인)
	사무국					재정위원회(3인 또는 5인)
	심사관

자료원 : 중앙환경분쟁조정위원회, 환경분쟁조정제도 해설, 1999

그림 1. 중앙환경분쟁조정위원회의 조직

								알선위원회(3인이내)
지방환경분쟁조정위원회(시·도)
								조정위원회(1인 또는 3인)
	환경과

자료원 : 중앙환경분쟁조정위원회, 환경분쟁조정제도 해설, 1999

그림 2. 지방환경분쟁조정위원회의 조직

신 청		피해자 또는 가해자
		↓
접 수		중앙위 사무국 (시·도 환경과)				ㅇ 위원지명
						ㅇ 관계전문가 위촉
						ㅇ 심사관 및 담당직원 지명
		↓
사실조사		심사관 및 담당직원				ㅇ 사실조사
						ㅇ 인과관계 규명
						ㅇ 심사보고서 작성
			←	관계전문가 자 문		ㅇ 인과관계, 피해액 산정 등에 대한 전문가 자문
		↓
사실보고		사 무 국 장				ㅇ 심사보고
						ㅇ 조정안 작성 등 업무총괄
		↓
재 정		조정(재정)위원회				ㅇ 심문
						ㅇ 조정(재정)안 의결(전원의
						출석, 출석위원 과반수
						수 찬성)

자료원 : 중앙환경분쟁조정위원회, 환경분쟁조정제도 해설, 1999

그림 3. 중앙 및 지방환경분쟁조정위원회의 운영체계

일본의 경우 1970년 공해분쟁처리법 제정 당시 국가기구로서 총리부 부속기관인 중앙공해심사회가, 도도부현에는 공해심사회가 설치되었으나, 공해분쟁처리법이 1972년에 일부 개정되면서 준사법적 심판을 행하는 재정제도를 도입함과 동시에 공해등조정위원회설치법이 제정되면서 중앙에는 중앙공해심사회와 토지조정위원회를 통합하여 공해등조정위원회가 있고 일본의 위원장은 장관급이나 한국은 1급이다. 그리고 광역단체인 도·도·부·현에 공해심사회(공해심사회를 두지 않은 도·도·부·현에 있어서는 도·도·부·현지사)가 있으며, 필요한 경우에는 관계 도·도·부·현에 연합공해심사회를 구성할 수 있도록 하고 있으나, 한국은 지방환경분쟁조정위원회를 설치·운영하고 있다. 또한 일본의 경우 시·정·촌 자치단체에 환경오염고충상담원을 배치하고 있으나, 한국은 별도의 환경민원상담원을 배치하고 있지 않으며, 공해등조정위원회는 우리의 중앙환경분쟁조정위원회, 도도부현심사회는 지방환경분쟁조정위원회와 같은 제도라고 이해할 수 있다.

두기구의 조직을 요약하여 정리하면 표 16, 그림 4 및 5와 같다.

표 16. 일본의 공해등조정위원회와 공해심사회의 조직

구 분	공해등조정위원회	공해심사회
소 속 기 관	ㅇ총리부(외국)	ㅇ도·도·부·현
위 원 수	ㅇ7인(4인의 상임)	ㅇ9인이상15인이내(비상임)
임 명 권 자	ㅇ총리대신(국회의 동의)	ㅇ도도부현지사(국회의 동의)
직 무 관 할	ㅇ알선·조정 및 중재사건 -중대사건(공해병으로 인한 건강피해) -광역피해사건 ㅇ재정사건	ㅇ관할구역내 분쟁사건에 대 한 알선·조정 및 중재

자료원 : 전창조, 일본의 공해분쟁처리제도, 1991

			위원장(상근)				총무과	ㅇ국업무의 종합조정 홍보,
			위원(상근)					인사, 회계
공해등			위원(상근)					ㅇ조정, 중재, 내지 재정의
조정			위원(상근)					신청, 광구금지지역지정
위원회			위원(비상근)					청구 등의 접수
			위원(비상근)					ㅇ내각총리대신에 대한 의
			위원(비상근)					견의 상신
								ㅇ소속업무의 처리상황에
								대한 국회보고
			사 무 국 장					ㅇ지방공공단체의 공해고
								충처리에 대한 지도
								ㅇ자료, 보도의 수집분석
								및 조사연구
사무국
			사무국차장				심사관	ㅇ알선·조정·중재·재정
								에 의한 분쟁처리
								ㅇ광구금지지역의 지정
								ㅇ광업등이 관련된 토지
								이용에 관한 불복재정
								ㅇ토지수용법에 근거한
								의견의 상신등

자료원 : 한국환경과학연구협의회, 환경오염피해조사기법 및 피해액 산정기준                           개발, 1991

그림 4. 일본의 공해등조정위원회의 기구와 직무

									공 해 분 쟁
공해고충							→	공 해 분 쟁
																																			↓
	↓										↓												↓											소송의 제기등
	상담										신청												신청
	↓										↓												↓												↓
시구정촌,도도부현의 공해담당과등								공해등조정 위원회													도도부현공해심사회등													재판소
				분쟁이발생한경우				↓							↓											↓
							·중대사건 ·광역처리 사건 ·현간사건						·손해배상 책임의 유무 ·인과관계 의 규명								·중대사건, 광역처리사건, 현간사건을 제외 한 사건
								↓							↓											↓										↓
공해고충상담 등에 의한 고충처리							알 선 조 정 중 재						재 정										알 선 조 정 중 재											판 결 조 정
	↓							↓							↓											↓									↓
	공해분쟁처리제도에 의한 해결																																사법적해결

자료원 : 중앙환경분쟁조정위원회, 환경분쟁조정제도 해설, 1999

그림 5. 일본의 공해분쟁처리도

이상과 같이 한국과 일본의 조정제도에 대한 운영실태와 진행방식을 살펴보면 먼저 운영실태에 있어서 일본의 경우는 당사자간의 합의에 중점을 두고 있으나, 우리의 경우는 재정신청사건에 대한 재정결정방법이 직권조정제도를 채택하고 있어 재정결과를 당사자가 불복할 경우 소송절차를 통해서 해결해야 하는 문제점이 있는 등 조정제도를 탄력적으로 운영하지 못하고 있다.

또한 조정절차의 진행방식에 있어서도 일본의 경우에는 상당한 기간을 정해 놓고 수차례에 걸쳐 당사자간의 쟁점사항에 대한 타협안을 제시하여 성립시키거나 조정의 중단 또는 조정안 수락을 권고하고 있으나, 한국은 당사자도 참석하지 않은 상태에서 심사관의 사실조사, 전문가 의견을 수렴한 심사보고서를 조정위원회에서 검토한 후 조정안을 제시하여 수락을 권고하고 있다.

이와 같이 우리나라 제도의 운영상의 여러 가지 문제점들을 기능적인 측면과 연계하여 살펴보면

첫째, 중앙위원회 상임위원의 수가 부족하여 적극적인 조정절차가 이루어지지 못하고 있다. 현행법에는 위원장을 포함한 9인의 위원으로 구성하되, 그중 상임위원은 3인이내로 구성하도록 하여 조정절차를 원활하게 했으나, 위원회의 업무를 총괄하는 위원장만 상임위원으로 했기 때문에 조정위원회에 일부 비상임위원이 참석하여 조정절차를 진행하고 있다.

그러나 비상임위원들은 교수 및 변호사 등 직업을 가지고 있어 잦은 회의로 회의참석에 부담이 되고 있으며, 또한 조정안에 대한 피해사실 파악과 사실관계 판단이 어려워 조정절차 진행과정에서 적극적인 의견제시가 어렵다.

둘째, 지방위원회를 비상설기구로 운영하고 있어 조정업무를 전담하는 조직과 인력이 부족하다. 현재 지방위원회는 조정업무를 시·도의 환경보호과에서 기존업무의 부수업무로 취급하고 있다. 따라서 기존업무량의 과다 또는 조정절차를 이행하지 않거나 조정신청자체를 기피하려는 현상이 있으며, 지방위원회의 전문성 부족으로 인과관계 규명 및 손해배상액의 산정 등 조정절차의 진행에 어려움이 있다.

셋째, 환경분쟁 당사자가 지방위원회에 조정, 알선신청을 기피하고 있다. 환경분쟁 당사자가 알선·조정의 절차를 거쳐 피해구제를 받기 위해서는 현행법에 의거 반드시 지방위원회에 조정신청토록 규정하고 있으나,  피해자 대부분이 가해자인 기업과 지도감독 권한을 가지고 있는 관련기관과의 관계 등을 고려하여 지방위원회에 조정신청 자체를 기피하고 단순한 알선·조정보다는 재판에 준하는 재정절차를 수행하는 중앙위원회를 선호하고 있는 실정이다.

그러나 재정절차의 특성상 피해자는 어느 정도 인과관계에 대해 증명이 필요하고, 수수료도 알선·조정보다 2배가 들어가는 등 장기간의 시간소요와 비용측면에서도 처음부터 재정신청을 하는 데는 부담이 있다. 한편 조정제도의 본질이 당사자간의 화해와 합의를 유도하는 것인 만큼, 조정을 거치지 않고 직접 재정신청을 하는 것은 바람직하지 못하다.

따라서, 이러한 문제점에 대한 조정위원회의 기구 및 기능상의 활성화 방안은 표 17과 같다.

표 17. 조정위원회의 기구 및 기능상의 활성화 방안

구 분	현 행	개 선 방 안
위 원	ㅇ중앙위원회 위원장만 임명	ㅇ중앙위원회 위원장외에 상임위원 (3인)도 임명
기 구	ㅇ지방위원회 비상설화	ㅇ지방위원회 상설기구화
직무관할	ㅇ관할구역안에서 발생한 분쟁의	ㅇ소음·진동사건
(지방위	조정사건(알선, 조정)	ㅇ정신적 피해 등 단순사건
원회)		ㅇ소액사건
		ㅇ일정범위의 재정사건
	ㅇ제도적, 운영상의 문제점을 정책	ㅇ제도적, 운영상의 문제점을 해당
	수립시 미반영	부처에 환류시켜 정책수립시 반영
		토록 제도화
감독기능	ㅇ규칙제정권을 통한 지도외에	ㅇ지방위원회의 효율적인 업무처리
	시·도 조정업무의 합리성 및 적	를 위해 지도·감독기능 강화
	법성에 대한 지도감독 곤란

2) 위원회의 성격 및 업무

우리나라의 환경분쟁조정위원회는 합의제 행정관청으로 독립성을 띠고 준사법적인 업무를 수행하는 기관이며, 환경오염으로 인한 국민의 건강 및 재산상의 피해를 구제하기 위한 환경분쟁의 조정을 주된 업무로 하고 있다. 이에 비해 일본의 공해등조정위원회는 우리의 환경분쟁조정위원회와 유사하지만 담당업무의 경우 공해분쟁의 처리에 부수되는 업무 및 민원처리에 관한 행정업무와 광업 등에 관계된 토지이용의 조정업무를 처리한다.

다. 환경분쟁조정대상의 범위

1) 환경오염피해의 범위

우리의 경우 현행 환경분쟁조정법 제2조(정의)에 환경오염피해라 함은 「사업활동 기타 사람의 활동에 의하여 발생하였거나 발생이 예상되는 대기오염, 수질오염, 토양오염, 해양오염, 소음, 진동, 악취, 자연생태계파괴 등으로 인한 건강상·재산상의 피해를 말한다」고 규정하고 있다.

이는 환경오염으로 인한 발생 및 예상피해, 자연생태계 파괴로 인한 재산·건강상의 피해, 진동이 그 원인중의 하나가 되는 지반 침하로 인한 건강·재산상 피해, 환경기초시설(폐기물처리시설, 하수종말처리시설, 분뇨처리시설)의 설치·관리와 관련된 다툼, 손해배상청구외 물권적청구권(공사중지, 방음, 방진시설설치 등)행사 등 그 범위가 포괄적으로 되어 있어 손해배상을 받을 수 있는 범위가 넓어졌으나, 일반적으로 공해라고 하는 일조나 통풍방해 및 조망저해, 전파방해 등은 이러한 범주에 포함되지 않았다.

일본의 경우 공해분쟁처리법에 의한 공해 대상범위는 동법 제2조의 「공해대책기본법 제2조제1항에서 규정하고 있는 공해를 말한다」라고 명시적으로 규정하고 있다. 이는 공해분쟁처리법이 공해대책기본법으로서의 성격이 있으므로 공해분쟁처리제도의 대상인 공해의 범위를 공해대책기본법에 일치시킨 것이다.

또한 일본의 공해대책기본법 제2조제1항에 의한 공해란 「사업활동 기타 사람의 활동에 따라 발생하는 대기오염, 수질오탁, 토양오염, 소음·진동, 지반의 침하 및 악취로 인한 사람의 건강 또는 생활환경에 관한 피해가 발생하는 것을 말한다」고 되어 있다. 그러므로 공해대상은 위에 열거된 유형의 오염으로 인하여 발생한 피해로 한정될 뿐만 아니라, 자연현상 즉, 지진, 태풍 등을 제외한 산업활동, 공공사업 또는 일상생활의 인위적 원인에 기인하는 것만 대상이 된다.

따라서 환경오염피해의 범위를 확대하기 위한 개선방안은 표 18과 같다.

표 18. 환경오염피해의 범위 확대방안

현 행	개 선 방 안
ㅇ환경오염으로 인한 발생 및 예 상피해	ㅇ새롭게 대두되는 환경권 및 아 파트 신축에 따른 일조권 침해 등에 의한 인접피해
ㅇ자연생테계 파괴로 인한 재 산·건강상의 피해
ㅇ진동이 그 원인중의 하나가 되 는 지반침하로 인한 건강·재 산상의 피해	ㅇ대규모 공장 입주반대
	ㅇ채석장 및 광구개발 등 토지 이용과 관련한 환경분쟁
ㅇ환경기초시시설
ㅇ손해배상청구의 물권적 청구권 행사 등

2) 환경분쟁의 범위

우리나라의 경우 환경오염피해와 관련하여 양당사자간에 발생하는 분쟁만을 의미하지만 조정신청의 경우에는 오염피해에 대한 손해배상 외에도 환경오염피해를 방지하기 위한 조업시간의 변경이나 조업정지, 설비의 개선, 방지시설의 이전 등 여러 가지의 형태의 작위 및 부작위이다. 그러나 재정신청의 경우는 손해배상책임에 관한 사항만을 청구대상으로 했다.

분쟁이란 법률관계에 이해가 걸려있는 당사자 사이에 의견 불일치로 인해 발생하는 다툼을 말하는데 오염원이 불분명하거나 상대방이 특정되지 않은 경우에는 조정대상이 곤란하며, 환경오염피해는 계속적으로 일어나는 특성이 있어 어느 정도 확실하면 구체적으로 피해를 입었는지 여부는 크게 고려하지 않아도 된다.

일본의 경우 공해분쟁처리법 제42조제1항 및 제50조에서 규정하고 있는 분쟁의 범위를 살펴보면 첫째, 민사상 분쟁이어야 한다고 명시하고 있다. 그러므로 공해로 인한 손해배상외에 조업시간의 변경, 조업정지, 원재료의 변경, 설비의 개선, 방지시설의 이전 등 모든 형태의 작위 및 부작위의 청구를 내용으로 하는 민사상 분쟁만을 대상으로 한다.

둘째, 공해로 인한 민사상 분쟁인 이상 현재 발생한 피해이건 향후 발생할 우려가 있다고 인정되는 피해이건 대상이 된다. 따라서 피해발생의 방지를 위한 방지시설의 설치, 원연료의 변경, 생산규모의 변경 등의 청구를 내용으로 하는 분쟁도 대상이 된다.

셋째, 군사시설과 관련한 공해는 「다른 법률로 정하는 바에 의한다」고하고 있어 공해분쟁처리의 구체적 조치대상에서 제외했다. 이것은 방위시설로부터 발생하는 장해에 관하여는 그 원인행위와 방위시설의 특수성으로 보아 일반의 산업공해와 같이 취급하는 것은 부적당하기 때문에, 국가가 별도로 「방위시설주변의 정비에 관한 법률」에 의하여 군사시설주변의 공해에 대한 조치를 강구하도록 하기 위하여 취해진 조치이다. 그러나 분쟁대상에 해당되는지 여부의 판단은 실제적으로 애매한 경우가 많기 때문에 개개사건의 성격으로 판단해야 한다.

라. 환경분쟁조정의 처리절차

1) 알선에 의한 분쟁해결

알선은 알선위원이 분쟁당사자의 의견을 듣고 중재에 힘써 민법상의 화해계약을 유도하는 것을 말하며, 알선은 당사자의 자주성을 존중하고 당사자간의 교섭을 지원, 분쟁해결을 도모하는 것이다.

알선절차는 당사자 일방 또는 쌍방이 관할 지방분쟁조정위원회에 신청함으로써 시작되며(환법 제16조), 위원회는 3월 이내에 절차를 완료하여야 하고, 당사자 등의 동의가 있는 경우에는 위원회의 결정으로 1회에 한하여 처리기간을 연장할 수 있다(환법시행령 제12조).

일본의 경우에도 당사자의 신청에 의하여 알선이 개시되지만(공법 제26조제1항) 피해당사자의 의견을 들은 뒤 위원회의 의결로 알선을 개시할 수 있도록 규정하고 있다(공법 제27조의 2 제1항).

직권알선의 개시에 있어 당사자의 의견이 심사회를 구속하는 것은 아니지만 의견청취는 직권알선개시의 법률상 요건이기 때문에 당사자의 범위를 사전에 충분히 조사한 후 진행시킬 필요가 있다.

일본의 경우 직권알선을 개시할 수 있는 요건으로 분쟁의 내용에 있어 피해의 정도가 현저하고 그 범위가 민사상 공해분쟁이며, 당사자의 분쟁을 방치할 경우에는 다수 피해자의 생활이 곤란하다는 등 사회적으로 중대한 영향이 있다고 인정되는 경우라고 명시해두고 있다. 또한 우리와 같이 사건을 조사한 심사관이 피해당사자의 동의를 얻어 신청하도록 되어 있는 것이 아니라 위원회가 직권으로 알선을 신청하도록 되어 있어 이러한 사항은 우리제도에서도 개선여부가 검토되어야 할 사항이다.

알선기관은 중앙 또는 지방환경분쟁조정위원회 위원중에서 위원장이 지명한 3인이내의 알선위원이 행하도록 하고 있으며(환법 제27조), 일본의 경우 도도부현심사회에서 도도부현간에 연합심사회의 설치에 관한 협의가 이루어지지 않게 되면 공해등조정위원회도 행할 수 있도록 하고 있다. 알선위원은 당사자간의 분쟁을 알선하고 쌍방이 주장하는 요점을 확인하여 사건이 공정하게 해결되도록 노력하여야 하며, 합의서를 작성하면 절차가 완료된다. 또한 알선은 당사자의 자주성을 존중하고 당사자간의 교섭을 지원, 분쟁해결을 도모하는 것이므로 본격적인 증거조사 등은 하지 않는다. 또한 알선위원은 알선으로써는 분쟁 해결의 가능성이 없다고 인정되거나 알선중인 분쟁에 대하여 조정 또는 재정신청이 있는 때에는 당해 알선은 중단된 것으로 간주한다(환법 제29조).

일본의 경우 알선절차는 신청의 취하, 화해간의 성립 또는 알선의 중지에 의해서 종료된다. 그리고 피해정도가 현저하며 그 범위가 넓은 민사상의 분쟁이고 당사자간의 교섭이 원활하게 진행되고 있지 않은 경우에 당해 분쟁의 방치로 다수의 피해자의 생활이 곤란하는 등 사회적으로 중대한 영향이 있다고 인정되는 때에는 직권으로 알선절차를 개시할 수 있다.

2) 조정에 의한 분쟁해결

가) 의의 및 성격

조정은 조정위원회를 설치하여 조정위원회가 법적절차에 따라 분쟁당사자간을 적극적으로 조정하여 합의를 도출, 화해시키는 것을 말한다. 당사자가 서로 양보하여 조리에 맞게 타협하는 분쟁해결방식이기 때문에 조정의 성립에 당사자의 합의를 필요로 하는 점에서 소송절차와는 그 본질이 다르고 알선에 더욱 가깝다. 제3자의 개입이 필수적이라는 점에서 반드시 개입을 요하지 않는 화해와도 차이가 있다(이시윤, 1991). 그러나 조정은 조정위원회가 주도권을 갖고 적극적으로 개입하여 필요에 따라 사실조사 및 증거수집과 인과관계 규명 및 피해액 산정을 한다는 것이 알선과 다른 점이다.

조정위원회에 의한 조정은 법관의 개입이라는 점에서 재판상 화해와 절차면에서 다르고, 당사자의 합의라는 점에서 조정이 성립하지 않을 때 법관이 직권으로 행하는 □강제조정□과 그 성격이 구별된다(한국환경과학연구협의회, 1991).

나) 조정위원회의 구성

조정은 중앙 및 지방분쟁조정위원회 위원중에서 3인의 위원을 지명한 조정위원회에서 행하되 조정가액이 5천만원이하인 경미한 사건은 1인의 위원이 행하며, 위원회의 회의는 구성원 전원의 출석으로 개의하고 구성원 과반수의 찬성으로 의결한다(환법 제31조, 환법시행령 제26조). 일본의 경우 3인의 위원으로 구성되는 조정위원회에서 조정을 행하고 조정위원회의 위원장은 호선으로 선출하는 것이 원칙이지만 공해등조정위원회 위원장이 위원인 경우 조정위원장이 되며(수속규칙 제3조제1항), 위원장은 절차를 지휘할 권한이 있지만 조정위원회의 의사결정인 경우에는 다른 조정위원과 평등한 권한만을 가지게 된다.

다) 조정위원회의 조사권

조정위원회는 분쟁의 조정을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 조정위원회의 위원 또는 심사관으로 하여금 당사자가 점유하고 있는 공장·사업장 기타 사건과 관련이 있는 장소에 출입하여 관계문서 또는 물건을 조사·관람 또는 복사하도록 하거나 참고인의 진술을 들을 수 있도록 할 수 있다(환법 제32조). 일본의 경우 조정위원회의 필요에 따라 직원으로 하여금 자료를 수집하도록 되어 있으나 실제로는 당사자가 사실관계를 명백히 하기 위해 스스로 문서·물건의 제출을 요구하거나 특정 참고인으로부터 진술을 구하는 등 직권발동의 촉진을 요구하는 신청이 많다. 조정위원회는 이러한 요구를 받아 들여 자료를 수집하게 되는데 조정위원회가 행하는 자료수집은 당사자의 요청에 의하여 행하여지는 자료수집을 보완하는 기능이 있다(深山卓也, 1990).

라) 조정의 효력

조정위원회는 필요한 절차를 거친 후 조정안을 작성하여 30일이상의 기간을 정하여 수락을 권고할 수 있고, 조정안이 당사자에 의하여 수락된 때에는 조정조서를 작성하고 당사자와 함께 기명, 날인하여야 하며, 이 경우에는 당사자간에 조정조서와 동일한 내용의 합의가 성립된 것으로 본다(환법 제33조). 이 합의는 민법상의 합의로서의 효력만 가질 뿐 채무명의는 되지 못하므로 강제집행을 하기 위해서는 새로 민사소송을 제기하여 이행판결을 받아야 한다. 이는 □환경보전법□에서의 조정안을 수락하면서 조정조서를 작성하는데 이 조정조서는 민사소송법 제206조의 화해조서와 동일한 효력을 갖는다는 규정(제59조)에 비하여 후퇴한 규정이라 생각된다. 그러나 일본의 경우 조정기일에 당사자간 합의가 이루어지면 고정이 성립되고 성립된 조정조항은 조정조서에 기입하여야 한다는 세부규정까지 마련하고 있으며(수속규칙 제21조), 성립된 조정은 일반적으로 민법상의 화해계약으로서의 효력을 가진다.

3) 중재에 의한 분쟁해결

이 제도는 일본의 공해분쟁처리법에 의한 분쟁조정제도의 일종으로써 이 제도를 채택하고 있다.

일본의 중재제도는 공해관련 민사분쟁의 해결을 분쟁의 당사자 쌍방이 법원에 재판받을 권리를 포기하고 분쟁의 해결을 제3자인 중재위원회의 판단에 일임하여, 그 판단에 따를 것을 약속한 당사자간 중재계약에 근거하여 당사자를 신속하고, 참고인·감정인을 심문하여 중재판단을 하는 제도이다

중재는 공해등조정위원회 또는 심사회 위원 중에서 사건마다 위원장 또는 회장이 지명하는 3인의 중재위원으로 구성되는 중재위원회에서 행한다(공법 제39조제1항). 그리고 중재는 당사자간의 민사상 분쟁에 대하여 법률적 판단을 필요로 하는 절차이므로 중재위원중 적어도 한 사람은 변호사 자격을 가진 자라야 한다(공법 제39조제3항).

중재절차는 당사자 일방 또는 쌍방으로부터의 신청에 의하여 개시되나, 당사자의 일방적인 신청인 경우에는 중재절차에 의해서 중재에 부친다는 취지의 합의를 증명하는 서면을 첨부하여야 하며, 합의로서 관할을 정한 경우에는 그 합의서도 첨부하여야 한다.

중재위원회는 중재판단을 하기 전에 당사자, 참고인과 감정인을 심문하여 분쟁의 원인 및 사실관계를 확인하고 중재판단서를 작성하며, 절차는 비공개로 한다. 중재절차는 신청의 취지 또는 중재판단의 성립에 의하여 종료한다. 중재판단은 당사자간에 있어서는 확정판결과 동일한 효력을 발생하며, 당사자가 임의로 이행하지 않은 때에는 관할재판소의 집행판결을 얻어 강제집행을 할 수 있다(일본 민사소송법 제800조, 제802조). 중재판단에 대하여 법정의 사유가 있으면 중재판단취소의 소를 제기하여 취소를 구할 수 있다(일본 민사소송법 제802조).

우리나라의 환경분쟁조정법에서는 이러한 환경분쟁에 대해 인과관계 규명이 핵심사안임을 감안하여 단순한 사안에 적절한 중재제도를 채택하고 있지 않으나, 중재법의 규정에 의하여 환경분쟁의 해결이 가능하리라 본다.

4) 재정에 의한 분쟁해결

가) 의의 및 성격

재정이란 환경오염피해에 대한 민사상의 분쟁을 재정위원회가 소정의 절차에 따라 법률적 판단을 내려 분쟁을 해결하는 제도이다.

알선이나 조정은 당사자의 양보를 통하여 다행히 합의가 성립되면 분쟁의 해결이라는 목적을 달성할 수 있지만 양당사자 사이에 합의에 도달하지 못할 정도로 대립이 있을 경우에는 한계가 있다.

일본은 당사자간 합의에 기초한 화해의 중개, 조정 및 중재절차로는 공해분쟁에 쉽게 대응할 수 없어 1970년 11월 공해분쟁처리제도가 도입된 이래 착실하게 성과를 올려왔으나 공해가 심해짐에 따라 분쟁의 양상이 심각해지면서 행정기관의 적극적 개입에 의한 신속한 해결을 요구하게 되었다. 더구나, 오염피해자도 피해를 최소화하기 위해서 재판에 준하는 엄정한 절차를 과학적 지식에 입각하여 사실관계를 신속히 규명한 후 공정한 판단을 받아야 할 필요성이 있었다. 뿐만 아니라 사회성·공정성의 관점에서 공해분쟁을 당사자간의 분쟁해결차원에서 그칠 것이 아니라 분쟁의 쟁점이 되는 사항을 사회적으로 널리 알릴 필요가 있어 그 동안 검토되어 왔었던 재정제도를 분쟁처리절차로 도입하게 되었으며, 1972년 공해분쟁처리법을 개정하였다(전창조, 1991). 알선·조정 및 중재절차의 경우 모두 당사자간 합의를 기초 내지 전제로 하기 때문에 비공개를 원칙으로 한다, 알선과 조정은 당사자간의 합의가 성립되어야 그 목적을 달성할 수 있고, 중재 역시 중재위원회의 독자적인 판단이나 절차의 기초에는 당사자간의 중재계약이 전제되어야 한다.

그러나 일반적으로 당사자간에 날카롭게 대립되거나 일반인에게 널리 영향을 미치는 사회성·공공성이 강한 공해분쟁을 해결하기 위한 재정절차는 공개를 원칙으로 한다. 이는 공해분쟁이 단순히 당사자간 타협으로 그칠 것이 아니라 사건의 진상을 사회적으로 명백히 할 필요가 있기 때문이다.

민사소송의 경우 모든 분쟁사건의 최종적 처리절차로서 많은 공해분쟁사건을 해결해 왔으나 형식상 엄격한 절차를 취했고 당사자주의를 택했다. 그러나 공해분쟁은 인과관계 규명에 있어 전문적·기술적 지식 및 경험이 필요한 경우가 많고, 소송이 많은 경우 인지대 부담이 크다는 절차상의 문제가 있었기 때문에 신속·공정한 해결에 한계가 있다. 특히 피해자가 경제력이 부족한 경우에는 이로 인한 충분한 입증이 불가능하기 때문에 실제로는 공정한 구제가 곤란한 경우도 있다.

반면에 재정의 경우 소송과 같은 엄격한 절차가 아닌 탄력적이고도 능률적인 절차운용을 도모했고, 직권조사주의를 채택했다. 공해분쟁에 대한 인과관계를 규명하기 위해 여러 전문분야에서 인재의 충원, 조사의 위임 및 전문위원의 임명 등 체제를 정비했으며, 민사소송에 비해 절차의 신청에 들어가는 비용이 저렴하다. 또한 직권조사제도를 활용하기 때문에 당사자의 경제적인 부담이 경감되었고, 공해분쟁이 신속하게 해결될 수 있었다(전창조, 1991).

나) 재정의 종류

재정에는 책임재정과 원인재정이 있다. 책임재정은 공해의 피해에 관한 손해배상책임 유무 및 배상해야 할 손해액을 판단해서 이를 명백히 하는 절차이며, 원인재정은 피해사실과 가해행위 사이의 인과관계의 존부여부만을 판단하는 절차이다. 공해분쟁에서는 인과관계가 가장 문제되며 이것만 신속하게 규명하면 기타 사항은 당사자간 자주적 교섭 또는 조정 등의 수단에 의하여 해결되는 경우가 많기 때문에 제3의 기관에서 인과관계를 조기에 판단해 주는 것이 당사자간의 분쟁해결을 쉽게 할 수 있다. 공해의 인과관계는 분쟁당사자간의 문제일 뿐만 아니라 지역주민 전체에 관계되는 공공적 성격을 지니는 경우가 있으므로 인과관계를 명확히 하는 것이 환경행정에 그 성과를 반영해주도록 하는 결과를 얻을 수 있다. 그러나 일본의 경우에는 책임재정과 원인재정 모두 규정하고 있으나, 우리나라의 경우 원인재정만 규정하고 있다.

다) 재정위원회의 구성

중앙환경위원회 위원중에서 사건마다 5인의 위원을 지명하여 재정위원회를 구성하되, 조정가액이 1억원 이하의 분쟁사건은 3인의 위원으로 구성된 재정위원회에서 재정을 행할 수 있다. 재정위원회의 회의는 구성원 전원의 출석으로 개의하고 구성원 과반수의 찬성으로 의결한다(환법 제36조). 일본의 경우에는 재정기관은 3인 또는 5인의 위원으로 구성되는 재정위원회에서 재정을 행한다. 재정절차는 소송에 준하는 준사법적 절차이기 때문에 법률실무에 관한 지식·경험이 있는 자가 필요한 점을 감안하여 재정위원중 적어도 한사람은 변호사 자격을 가진 자라야 한다(공법 제42조의 2, 제39조제3항). 공해등조정위원회 위원중에서 재정위원이 지명되며, 재정위원장은 절차를 지휘하고, 직무의 원할한 집행을 위하여 필요한 조치를 할 수 있다(공법 제42조의 26의 2, 제33조의 2).

라) 재정의 효력

환경오염피해는 그 원인과 내용이 복합적이며 가해자와 피해자의 입장차이 때문에 민원처리방식이나 개인적인 접촉으로는 분쟁을 해결하기가 사실상 곤란하며, 법원에 제소하여 분쟁을 해결할 경우 인과관계에 대한 입증책임이 피해자에 있고 비용과 시간이 과다하게 소요되어 피해구제제도로서 실효성이 떨어지는 문제점이 있다.

따라서 사법기관에 의한 분쟁해결방식의 장점이 될 수 있는 공평타당성을 취하고 행정기관이 지니고 있는 전문성과 절차의 신속성, 과학적인 지식·정보를 충분히 활용하여 행정기관이 환경분쟁에 적극 개입함으로써 환경오염피해를 신속·공정하게 구제하기 위해 환경분쟁조정법을 제정하고, 동 법령 제33조제2항 및 제42조에 조정안과 재정이 성립한 때에는 그 조정안 및 재정내용과 동일한 합의가 성립된 것으로 간주하는 분쟁조정성립의 효력을 삽입하였다.

그러나 현행법에 의한 조정의 효력은 민법상의 합의가 성립된 것에 불과한 것이지 법원의 1심 판결과 같은 효력이 없고, 분쟁당사자 어느 한쪽이 거부할 경우에 강제집행 할 수 있는 효력이 부여되어 있지 않기 때문에, 그 조정안에 대한 강제집행을 위해서는 새로이 민사소송을 제기하지 아니할 수 없으므로 피해의 신속하고 공정한 구제를 목적으로 하는 환경분쟁조정법의 근본취지에 어긋난다고 할 수 있다.

따라서, 조정·재정안이 법원의 1심 판결과 같은 효력이 있도록 하여 강제집행을 위한 채무명의로서의 효력이 있는 화해조서와 동일한 효력이 인정될 수 있도록 현행법령을 개정하여야 할 것이다(이경환, 1992).

마) 시효의 중단 및 소송과의 관계

당사자가 재정에 불복하여 소송을 재기할 경우 시효의 중단 및 제소기간의 계산에 있어서는 재정의 신청을 재판상의 청구로 본다. 재정이 신청된 사건에 대하여 소송이 진행중인 때에는 소송을 받은 법원은 재정이 있을 때까지 소송절차를 중지하거나 소송절차의 중지가 없는 경우에는 재정절차를 중지한다. 일본의 경우 책임재정에 관해서는 불복이 있는 경우에는 민사소송에 의하여 다툴 기회가 보장되고, 원인재정에 관해서는 사실상의 효과에 그치고 있는 관계상 그 밖에 행정소송을 제기하는 것은 인정되지 않고 있다(공법 제42조의 21, 제42조의 33). 그러나 원인재정은 손해배상 등의 청구에 있어서 가장 중요한 법률요건을 확정하는 실제상의 효과를 가지는 점에 착안하여 이것에 불복이 있는 자에게는 윈인재정의 취소를 구하는 항고소송을 제기할 수 있도록 하는 것이 입법정책으로 타당하다는 주장도 있다.

마. 일본의 공해분쟁처리현황

1) 환경오염 진정처리현황

표 19와 같이 1972년도에 약 87,764건이 된 이후 감소추세이나 1988년부터 증가하고 있는 실정이며, 1991년도에는 76,713건으로 전년에 비해 약 2,000건이 증가한 것으로 나타났다. 오염원인별을 살펴보면 소음이 가장 많고 악취, 대기오염으로 나타났으나, 우리와 비교가 안될 정도로 건수를 공해분쟁민원으로 처리하고 있음을 알 수 있다.

표 19. 일본의 오염원인별 공해고정현황

단위 : 건수

구분	계	대기	수질	토양	소음 진동	지반 침하	악취	기타
1972	87,764	15,096	14,197	408	28,376	74	21,576	8,037
1973	86,777	14,234	15,726	466	28,632	93	19,647	7,952
1974	79,015	12,145	14,496	478	24,195	84	17,140	10,477
1975	76,531	11,873	13,453	593	23,812	68	17,516	9,216
1976	70,033	11,119	11,714	440	23,913	65	15,123	7,659
1977	69,729	10,697	10,509	292	24,215	62	15,987	7,967
1978	69,730	10,534	9,736	216	24,783	74	15,610	8,777
1979	69,421	10,819	8,725	185	24,878	59	14,591	10,164
1980	64,690	9,282	8,269	230	24,094	34	12,900	9,881
1981	64,883	9,225	8,132	206	23,806	47	13,029	10,438
1982	63,559	9,015	7,683	170	23,654	34	12,659	10,344
1983	63,976	8,995	7,661	162	23,442	36	12,342	11,338
1984	67,754	9,403	7,999	206	24,042	39	12,998	13,067
1985	64,550	9,036	7,617	222	21,946	39	12,553	13,137
1986	65,467	8,851	7,324	165	21,512	28	12,249	15,338
1987	69,313	9,430	7,114	150	22,639	32	12,300	17,648
1988	72,565	8,978	7,551	175	22,746	41	11,732	21,342
1989	72,159	9,036	7,513	175	20,826	47	11,439	23,123
1990	74,294	9,496	7,739	233	20,431	37	11,423	24,937
1991	76,713	9,489	7,753	208	18,657	37	10,506	30,063
1992	76,186	9,108	8,099	204	17,123	33	10,409	31,210

자료원 : 일본의 공해등조정위원회, 공해분쟁처리백서, 1994

2) 환경오염분쟁조정현황

가) 공해등조정위원회 처리현황

표 20과 같이 일본의 공해등조정위원회에서 공해분쟁처리법이 시행된 1970년부터 1993년까지 공해분쟁처리현황을 살펴보면 총 710건중 696건이 처리되고 14건이 진행중에 있다. 접수건수의 내역을 살펴보면 조정 681건, 중재 1건, 재정 27건(책임재정 21건, 원인재정 6건), 의무이행권고 1건이며, 종결사건은 조정 672건, 중재 1건, 책임재정 16건, 원인재정 6건, 의무이행권고 1건이며, 진행중인 사건은 조정 9간, 재정이 5건이다

그러나 우리의 환경분쟁조정법에서 채택하고 있지 않는 중재제도에 의한 해결은 23년동안 1건에 불과한 것으로 볼 때 동 제도의 실효성에 문제가 있다고 할 수 있다.

표 20. 일본의 공해등조정위원회의 처리현황

단위 : 건수

구분	소 계				조 정			중 재			재 정			기 타
	계속	신규	종결	미결	접수	종결	미결	접수	종결	미결	접수	종결	미결	접수	종결	미결
71	8	8	1	7	8	1	7	0	0	0	0	0	0	0	0	0
72	21	14	2	19	14	2	19	0	0	0	0	0	0	0	0	0
73	55	36	8	47	36	8	47	0	0	0	0	0	0	0	0	0
74	73	26	28	45	20	26	41	0	0	0	6	2	4	0	0	0
75	93	48	23	70	45	22	64	1	0	0	2(1)	1	5(1)	0	0	0
76	127	57	47	80	55	43	76	0	1	0	2	3(1)	4	0	0	0
77	142	62	35	107	62	33	105	0	0	0	0	2	2	0	0	0
78	150	43	91	59	42	89	58	0	0	0	1(1)	2	1(1)	0	0	0
79	107	48	36	71	48	36	70	0	0	0	0	0	1(1)	0	0	0
80	106	35	50	56	34	49	55	0	0	0	1	1(1)	1	0	0	0
81	101	45	33	68	45	33	67	0	0	0	0	0	1	0	0	0
82	117	49	40	77	48	40	75	0	0	0	1(1)	0	2(1)	0	0	0
83	119	42	47	72	42	46	71	0	0	0	0	1	1(1)	0	0	0
84	103	31	40	63	31	40	62	0	0	0	0	0	1(1)	0	0	0
85	95	32	39	56	31	38	55	0	0	0	1	1	1	0	0	0
86	89	33	61	28	31	61	25	0	0	0	1	0	2	1	0	1
87	56	28	29	27	25	29	21	0	0	0	3	0	5	0	0	1
88	42	15	28	14	14	22	13	0	0	0	1(1)	6(2)	0	0	0	1
89	25	11	18	7	11	18	6	0	0	0	0	0	0	0	0	1
90	30	23	16	14	21	14	13	0	0	0	2(1)	1(1)	1	0	1	0
91	20	6	18	2	5	16	2	0	0	0	1(1)	2(2)	0	0	0	0
92	8	6	1	7	3	1	4	0	0	0	3	0	3	0	0	0
93	19	12	5	14	10	5	9	0	0	0	2	0	5	0	0	0
합계		710	696		681	672		1	1		27(6)	22(6)		1	1

주) 1. ( )의 숫자는 원인재정결정사건임

2. 기타는 의무이행권고사건임

자료원 : 공해등조정위원회, 공해분쟁처리백서, 1994

나) 도도부현공해심사회등의 처리현황

표 21과 같이 일본의 도도부현공해심사회에서 공해분쟁처리법이 시행되기 시작한 1970년부터 1993년까지 처리한 공해분쟁처리현황을 살펴보면 공해분쟁을 해결하는 절차인 알선·조정 및 중재로 접수된 사건이 총 655건중 총 587건이 종결되고 68건이 진행중인 것으로 나타났다. 지금까지 심사회 등에서 접수한 사건의 약 90% 정도가 조정사건이고 1993년도에 접수한 40건 모두 조정이다.

이와 같이 우리의 중앙과 지방위원회에서 처리한 결과와 일본의 공해등조정위원회 및 도도부현 공해심사회 등에서 처리한 알선, 조정, 중재, 재정건수를 비교해 보면 상당한 차이가 있음을 알 수 있고, 따라서, 공해문제의 실제적인 해결은 공해고정으로 해결되고 있음을 알 수 있다.

표 21. 도도부현공해심사회등의 처리현황

단위 : 건수

연도	접 수 건 수				처 리 건 수					이월
	합계	알선	조정	중재	합계	성립	중단	취하	기타
71	25	8	17	0	15	10	2	2	1	10
72	25	3	20	2	14	8	4	1	1	21
73	30	6	23	1	28	19	6	3	0	23
74	24	4	19	1	27	22	5	0	0	20
75	21	3	18	0	22	9	9	4	0	19
76	22	3	19	0	21	12	5	4	0	20
77	25	1	24	0	15	12	1	2	0	30
78	22	2	20	0	21	11	6	4	0	31
79	22	1	21	0	24	12	7	5	0	29
80	27	0	27	0	20	13	8	1	0	34
81	19	1	18	0	21	4	13	4	0	32
82	15	0	15	0	24	13	8	2	0	24
83	26	0	26	0	22	12	5	0	2	31
84	20	1	19	0	21	14	5	5	0	27
85	29	0	29	0	21	11	9	1	0	35
86	23	0	23	0	26	18	6	2	0	32
87	28	0	28	0	27	15	10	1	1	33
88	26	1	25	0	22	11	7	4	0	37
89	36	0	36	0	23	13	6	4	0	50
90	55	0	55	0	39	9	23	5	2	66
91	43	0	43	0	43	15	20	8	0	66
92	51	0	51	0	36	7	22	6	1	81
93	40	0	40	0	53	24	22	5	2	68
계	655	34	617	4	587	294	209	73	11

자료원 : 일본공해등조정위원회, 공해분쟁처리백서, 1994

Ⅴ. 결 론

오늘날의 환경오염피해는 자연에만 국한되지 않고 인간의 건강에도 치명적인 영향을 주고 있다. 특히 환경오염으로 인한 환경분쟁의 특성이 피해 당사자가 다수이고 인과관계 규명이 곤란하여 피해보상을 받는 일은 드물었다. 이러한 문제점을 보완하기 위하여 환경분쟁조정제도를 도입·시행하고 있으나, 제도적 및 운영상의 문제점으로 인한 환경오염피해구제가 상당히 어려움이 있다. 따라서 본 연구에서는 우리나라 환경분쟁제도의 효시라 할 수 있는 일본의 제도와 우리의 제도에 대한 비교분석을 통하여 우리나라 환경분쟁조정제도의 운영실태를 분석하고, 아울러 문제점을 도출하여 다음과 같은 개선방안을 제시하였다.

1. 최근 새롭게 대두되고 있는 환경권 및 아파트 신축에 따른 일조권 침해 등에 의한 인접피해, 대규모 공장입주 반대, 채석장 및 광구개발 등 토지이용과 관련한 환경분쟁도 조정대상에 포함하는 등 환경분쟁조정대상을 더욱 확대하여야 할 필요성이 있다.

2. 조정·재정안이 법원의 1심 판결과 같은 효력이 있도록 하여 강제집행을 위한 채무명의로서의 효력이 있는 화해조서와 동일한 효력이 인정될 수 있도록 관련법령을 개정하여야 할 것이다.

3. 지방위원회의 활성화를 위해서는 현행법상 알선·조정사건에 대해서만 관할하고 있으나, 앞으로 소음·진동사건에 대한 정신적 피해 등 단순 경미한 사건과 소액사건, 일정범위내의 재정사건을 지방위원회로 이송·처리하는 등 지방위원회의 환경분쟁조정 신청대상의 확대 및 기능강화방안을 모색하여야 할 것이다.

4. 양당사자가 합의할 수 있는 배상액 수준의 도출 및 타협방안 모색 등 적극적인 조정방식을 채택하여 환경분쟁조정결과에 대한 승복률을 높여야 할 것이다.

5. 보험원리에 의한 피해구제 방식으로 환경오염피해보상보험의 도입과 민간중심의 공탁금제도 등 제도적인 장치를 강구하여야 할 것이다.

6. 환경피해에 대한 개별적이고 구체적인 인과관계 규명을 위해 전문분야의 지식과 상식을 갖춘 심사관 및 전문가 등 인력 육성이 가능한 인사제도의 운영과 자격요건의 법제화가 필요하다.

7. 조정기구와 기능의 활성화를 위해서는

첫째, 현재 중앙위원회에서 처리하고 있는 분쟁조정사건을 보다 원활한 진행과 충실을 기하기 위해서 위원장외에 상임위원을 임명하고 이들로 하여금 직접 조정절차를 진행하도록 하여야 한다.

둘째, 관할지역에서 발생되는 환경분쟁사건은 그 지역에서 해결해야 한다는 지방자치제도 원칙에 부합되도록 현재 비상설기구로 운영하고 있는 지방위원회를 상설기구로 하여 이들의 책임하에 처리될 수 있도록 해야 한다.

셋째, 지방위원회의 조정신청 기피현상으로 조정사건이 중앙위원회로 집중되고 있는 현상이 발생되고 있어, 조정사건의 충실한 검토가 어렵고 업무가 증가하고 있는 실정이므로 정신적 피해 등 단순사건, 일정금액이하의 소액사건, 일정범위의 재정사건 등에 대해서는 지방위원회에서 처리할 수 있도록 관련법령을 개정하는 등 지방위원회의 활성화 방안을 강구하여야 할 것이다,

넷째, 환경오염피해분쟁을 사전에 예방하기 위해서는 조정사건을 처리하는 과정에서 발견된 제도적 및 운영상의 문제점들을 해당부처에 환류시켜 정책수립시 반영이 되도록 제도화해야 한다.

8. 중앙위원회에서 지방위원회의 업무처리에 대한 지도감독을 할 수 있도록 기능을 강화하여야 할 것이다.

이상의 연구결과와 같이 환경분쟁조정제도는 환경오염피해를 신속·공정하게 구제해 줄 수 있는 행정상의 구제절차로서 필요한 제도이므로, 동 제도의 활성화를 위해서는 도출된 문제점에 대한 개선방안을 확보하는데 배전의 노력을 다하여야 할 것이다.

참 고 문 헌

이상규. 일본의 공해분쟁처리제도, 환경법연구 제10권, 1988.

. 환경판례연구, 삼영사, 1993.

. 환경분쟁처리장치의 문제와 개선책, 환경법연구 제10권, 1988.

권용우. 환경분쟁조정제도의 효율화, 환경법연구 제2권, 1980.

이용우. 공해피해에 대한 제소전의 행정상 구제, 환경법연구 제1권,               1979.

함순용. 환경입법에 관한 연구, 명지대학교 박사학위논문, 1984

구연창. 환경오염피해구제제도의 확립, 환경법연구 제2권, 1980.

박윤헌. 최신행정법강의, 국민서관, 1992.

김종민. 환경분쟁처리제도의 운영실태 및 개선방안에 관한 연구, 경희             대학교 석사학위논문, 1994.

진순석. 환경공해의 법률지식, 청림출판, 1993.

오석락. 입증책임론, 일신사, 1989.

전창조. 일본의 공해분쟁처리제도, 환경법연구 제13권, 1991.

이시윤. 최신민사소송법, 박영사, 1991.

전병성. 우리나라의 환경오염피해분쟁조정제도, 한국환경법학회 세미             나 자료, 1991.

이경환. 환경분쟁조정제도의 개선방안에 관한 연구, 연세대학교 석사             학위논문, 1992.

신상환. 환경오염피해분쟁조정의 효율화방안에 관한 연구, 건국대학교             석사학위논문, 1991.

한국환경과학연구협의회. 환경오염피해조사기법 및 피해산정기준개발,                              1991.

. 환경행정의 제도적 기반분석 평가 및 개선대                              책 강구, 1989.

중앙환경분쟁조정위원회. 환경분쟁조정제도 해설, 1999.

. 환경오염피해분쟁조정사례집, 1992, 1993.

. 98년 환경분쟁조정현황 업무보고자료, 1999.

. 중앙환경분쟁조정제도와 실무, 1998.

. 국정감사자료, 1999.

. 지방환경분쟁조정위원회 활성화방안, 1999.

환경부. 환경백서 및 한국환경연감, 1997, 1998, 1999.

原田尙彦. 환경법, 1986.

沈山草也. 공해등조정위원회, 1990.

공해등조정위원회. 공해분쟁처리백서, 1993, 1994.

. 년차보고, 1989, 1990, 1991.

ABSTRACT

Research on the Current Management Conditions and Improvement     Measures of Environmental Dispute Settlement System of Korea

Myung Kyu Jang

Department of Environmental Health

Graduated School of Health Science and Management

Yonsei University

(Directed by professor, Dong-Chun Shin, M.D, Ph.D)

Although continuous economic growth since the 1960s has enhanced the physical wealth and standard of living in Korea, it has now reached the level of threatening the human itself as a result of industrialization. Now environmental pollution is not only limited to nature but also has fatal effects on the human health.

Hence, disputes on environmental pollution damages are continuously increasing and not only is the scale of damage expanding, but specified knowledge is being required in identifying the causes of pollution damages.

In order to supplement such problems, the Korean government has enacted and promulgated the Environmental Dispute Settlement Act in February 1991. However, due to several systematic and managerial problems, the government has set up the following improvement measures to activate the system.

1. Continuously expand the scope of disputes subject to settlement according to the industrialization trend.

2. Strengthen enforcement of measures on environmental dispute settlement in order to administrate without any special legal proceedings.

3. Expand the scope of disputes subject to settlement snd strengthen the function of the Regional Environmental Coordination Commission in order to activate it.

4. Flexible management of the settlement system is required in order to increase the acceptance rate of environmental dispute settlement results.

5. Systematic devices should be introduced, which can successfully tackle the limits of ability for compensating damages.

6. Operation of human affairs system and management system is required in order to identify specific caused of environmental damages.

7. Managing settlement procedures and activating functions are necessary.

8. Instruction and monitoring functions of the Regional Environmental Coordination Commission on business management should be intensified.

As stated above, because the environmental dispute settlement system is an essential system to solve disputes, efforts are needed to ensure improvement measures on such problems in order to activate the system.